Waar gaat de zaak over?
De zaak draait om een statushouder die het niet is gelukt om binnen de inburgeringstermijn van drie jaar het inburgeringsexamen te behalen. Om die reden moet hij een boete van € 500,- betalen. Ook moet hij een lening van € 10.000,- voor de kosten van zijn inburgeringstraject terugbetalen. De statushouder heeft dit aangevochten tot aan de Raad van State. Hij stelt kortgezegd dat uit Richtlijn 2011/95/EU (Europese Kwalificatierichtlijn) een positief recht op integratie voortvloeit voor personen die internationale bescherming genieten. Dat betekent dat hun mogelijkheid tot integratie moet worden bevorderd. Volgens de statushouder belemmert het Nederlandse inburgeringsstelsel juist zijn integratie.
De Raad van State twijfelt of de Wi2013 wel in lijn is met de Europese Kwalificatierichtlijn. In de Wi2013 wordt namelijk het recht op toegang tot integratievoorzieningen gekoppeld aan een inburgeringsplicht. Wie niet voldoet aan de inburgeringsplicht, riskeert een boete. Ook moeten inburgeraars de kosten van de inburgering zelf dragen. Zij kunnen daarvoor wel een lening afsluiten. De Raad van State heeft het Hof van Justitie gevraagd om uitleg over de toepassing van de Europese Kwalificatierichtlijn in het Nederlandse inburgeringsstelsel. Op 4 februari 2025 heeft het Hof antwoord gegeven op de vragen van de Raad van State.
Voor welke inburgeraars geldt de Europese Kwalificatierichtlijn?
De Europese Kwalificatierichtlijn is van toepassing op personen die in een lidstaat van de Europese Unie internationale bescherming genieten. Personen die internationale bescherming genieten zijn volgens deze richtlijn personen met een vluchtelingenstatus en personen met een subsidiaire beschermingsstatus. In Nederland zijn dit de statushouders: personen die een verblijfsvergunning hebben gekregen omdat zij bescherming nodig hebben. Voor gezins- en overige migranten geldt de richtlijn niet.
Het slagen voor een inburgeringsexamen kan worden verplicht, maar..
In het arrest oordeelt het Hof van Justitie dat statushouders volgens de Europese Kwalificatierichtlijn verplicht kunnen worden tot het volgen van een inburgeringstraject en het slagen voor een inburgeringsexamen. Maar alleen onder specifieke voorwaarden:
- Bijzondere individuele omstandigheden moeten worden meegewogen.
Bij het opleggen van de prestatieverplichting moet rekening worden gehouden met de speciale behoeften, omstandigheden en specifieke integratieproblemen van de inburgeraar.
- De exameneisen moeten redelijk zijn.
De kennis die vereist is voor het behalen van het inburgeringsexamen moet worden vastgesteld op een passend basisniveau en mag niet verder gaan dan noodzakelijk.
- Vrijstelling moet mogelijk zijn bij aantoonbare integratie.
Als een inburgeraar kan aantonen dat deze al goed in de samenleving is geïntegreerd, moet de inburgeraar vrijgesteld kunnen worden van de inburgeringsplicht.
- Er mag niet stelselmatig een boete worden opgelegd als een inburgeraar het inburgeringsexamen (niet) tijdig behaalt.
Er mag niet standaard een boete worden opgelegd als het een inburgeraar niet lukt om (tijdig) het inburgeringsexamen te behalen. Dit mag alleen in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als er sprake is van een bewezen en aanhoudend gebrek aan wil om te integreren.
- Statushouders mogen niet zelf de volledige kosten van het inburgeringstraject dragen.
Statushouders kunnen niet verplicht worden om zelf de volledige kosten van het inburgeringstraject te betalen. Als uitgangspunt moet het traject gratis zijn. Alleen als een statushouder over voldoende financiële middelen beschikt, mag een redelijke bijdrage worden gevraagd.
Wat betekent dit arrest voor de uitvoering van de Wet inburgering 2021?
Op dit moment is het moeilijk om stellige uitspraken te doen over de gevolgen van het arrest. De Raad van State moet nog uitspraak doen. Het arrest van het Hof is wel leidend. Daarnaast gaat deze zaak over de uitvoering van de Wi2013. Maar dat neemt niet weg dat er ook gevolgen kunnen zijn voor het huidige inburgeringsstelsel van de Wi2021. Het ministerie van Justitie en Veiligheid beraadt zich op dit moment over de gevolgen voor de Wi2013 en de Wi2021.
Van belang is dat er met de invoering van de Wi2021 al veel is veranderd voor inburgeraars. Statushouders hoeven onder de Wi2021 bijvoorbeeld niet langer zelf hun inburgeringstraject te betalen. Ook is maatwerk in het huidige stelsel een belangrijk uitgangspunt en zijn er mogelijkheden om vrijstelling van de inburgeringsplicht te krijgen als een inburgeraar aantoonbaar voldoende is ingeburgerd. Op deze punten lijkt de Wi2021 al aan de Europese Kwalificatierichtlijn te voldoen.
Stelselmatige boeteoplegging
Uit het arrest valt op te maken dat de Europese Kwalificatierichtlijn zich niet per se verzet tegen het verplicht volgen van een inburgeringstraject. De richtlijn verzet zich wel tegen het standaard (stelselmatig) opleggen van een boete, wanneer een inburgeraar niet slaagt voor het inburgeringsexamen. Dit is ook relevant voor de Wi2021. In het huidige stelsel legt DUO standaard een boete op als de inburgeraar zijn inburgeringstraject verwijtbaar niet binnen de inburgeringstermijn afrondt. Daarnaast leggen gemeenten een boete op als de statushouder onvoldoende meewerkt aan de brede intake, of als deze de afspraken uit het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) niet nakomt.
Volgens het arrest kan een inburgeraar alleen in uitzonderlijke gevallen een boete krijgen als deze niet slaagt voor het inburgeringsexamen. Dit kan alleen als er sprake van een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie. Het arrest heeft dus waarschijnlijk gevolgen voor de boetes die DUO oplegt aan inburgeraars die niet op tijd aan hun inburgeringsplicht hebben voldaan.
De vraag is welke gevolgen het arrest heeft voor gemeentelijke taken. Gemeenten moeten statushouders een inburgeringstraject op maat aanbieden, hen begeleiden en hen aanzetten tot actieve deelname en medewerking aan het inburgeringstraject. De gemeente legt boetes op als de inburgeraar verwijtbaar niet meewerkt. Uit het arrest blijkt dat het inburgeringstraject zo moet worden ingericht, dat statushouders daar onbelemmerde toegang toe hebben. Dit geldt ook voor de manier waarop het inburgeringstraject in de praktijk moet worden georganiseerd. En voor de verplichtingen die inburgeraars daarbij kunnen krijgen. De gemeente is een belangrijke uitvoerder van het inburgeringstraject. Het aanbod van de gemeente moet dus wat betreft organisatie en verplichtingen voldoen aan de Europese Kwalificatierichtlijn.
Een systeem waarin sprake is van een standaard boeteoplegging tijdens het inburgeringstraject door gemeenten zou een onevenredige belemmering voor effectieve toegang tot het inburgeringstraject kunnen zijn. Ook de boetes die gemeenten opleggen in het kader van de brede intake en het niet nakomen van de afspraken in het PIP kunnen worden bestempeld als standaard (stelselmatige) boetes. Deze boetes worden tenslotte niet uitsluitend opgelegd in uitzonderlijke situaties waarin sprake is van een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie. In het kader van de brede intake is zelfs gekozen voor een gefixeerde boete, wat betekent dat de hoogte van de boete niet afhankelijk is van de mate van verwijtbaarheid. Dus ook een lagere verwijtbaarheid kan in het kader van de brede intake al na één waarschuwing leiden tot een boete. Hoewel de hoogte van de boetes die worden opgelegd bij het niet nakomen van de afspraken in het PIP wel afhankelijk zijn van de mate van verwijtbaarheid, moeten dezen wel worden opgelegd. In een waarschuwingstraject is niet voorzien. Ook in dit kader is dus sprake van een standaard boeteprocedure.
Gegeven het arrest zal het ministerie van Justitie en Veiligheid naar verwachting dus ook kritisch kijken naar de bepalingen in de Wi2021 over boetes tijdens de brede intake en het PIP.
Wat kunnen gemeenten nu doen?
In het stelsel van de Wi2021 is het de bedoeling van de wetgever dat gemeenten vooral inzetten op preventie. Een boete moet worden gezien als een laatste redmiddel om een inburgeraar te motiveren zijn verplichtingen na te komen. Door een traject op maat en passende begeleiding kan in veel gevallen worden voorkomen dat het traject stagneert en een boetebeoordeling aan de orde is. Het blijft, zeker gezien dit arrest, heel belangrijk om vooral hierop in te zetten.
Als de gemeente een boete oplegt in situaties waarin er sprake is van een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie, waarbij zij rekening houdt met de financiële draagkracht, zal zo’n boete de toets aan de Europese Kwalificatierichtlijn naar verwachting doorstaan. Dit vraagt om een zorgvuldige voorbereiding, rapportage en motivering van een dergelijk besluit. Uit het onderzoek moet blijken dat de inburgeraar aantoonbaar en aanhoudend niet bereid is mee te werken aan het inburgeringstraject.
Voorzichtigheid is geboden in situaties waarin er geen sprake is van een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie. Als in dergelijke situaties nu boetes worden opgelegd, kan het raadzaam zijn de invordering daarvan vooralsnog te pauzeren, in afwachting van de uitspraak van de Raad van State en het standpunt van het ministerie van Justitie en Veiligheid naar aanleiding van deze uitspraak.
Wij volgen de ontwikkelingen op de voet.
