Vraag
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het monitoren van de voortgang van de inburgering. Als tijdens het inburgeringstraject blijkt dat de gekozen leerroute niet (langer) past bij de inburgeraar, kan de gemeente binnen 1,5 jaar na aanvang van de inburgeringstermijn de leerroute wijzigen. Een inburgeraar kan ook zelf een verzoek tot wijziging van de leerroute indienen. Wat kan de gemeente doen als ná 1,5 jaar na aanvang van de inburgeringstermijn blijkt dat de gekozen leerroute niet passend is? Kan een inburgeraar dan nog van leerroute wisselen?
Antwoord
In bijzondere gevallen kan de gemeente ook na 1,5 jaar besluiten de leerroute te wijzigen. Bij deze beoordeling is het van belang om het doel van de Wet inburgering 2021 (Wi2021) in gedachten te houden. Dat is: ervoor zorgen dat inburgeraars zo snel mogelijk de Nederlandse taal leren op het voor hen hoogst haalbare niveau en volwaardig kunnen meedoen aan de samenleving, bij voorkeur door middel van betaald werk. De wet bevat verschillende waarborgen om dit doel te bereiken, waaronder de termijn van 1,5 jaar voor het wijzigen van de leerroute en de ruimte om hier in bijzondere gevallen van af te wijken.
Waarom is er gekozen voor een termijn van 1,5 jaar?
Deze termijn is bewust gekozen om te voorkomen dat inburgeraars te laat van leerroute wisselen en daardoor onvoldoende tijd overhouden om te voldoen aan de inburgeringsplicht. Denk bijvoorbeeld aan statushouders die van de B1-route naar de zelfredzaamheidsroute (Z-route) gaan. Zij moeten in de Z-route nog voldoen aan de participatiecomponent van 800 uur. Als zij pas aan het einde van de inburgeringstermijn schakelen, kan dit betekenen dat er te weinig tijd is om nog 800 uur aan participatie-activiteiten te doen. De termijn van 1,5 jaar geldt overigens niet voor het schakelen van de onderwijsroute naar de B1-route; dit kan gedurende de gehele inburgeringstermijn.
Maar kun je dan nooit de leerroute wijzigen na 1,5 jaar?
Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn waardoor pas later duidelijk wordt dat een leerroute niet passend is. In zulke gevallen biedt artikel 5.4 lid 3 van het Besluit inburgering 2021 (Bi2021) gemeenten de mogelijkheid om af te wijken van de gestelde termijn van 1,5 jaar. Het gaat hier om een discretionaire bevoegdheid voor de gemeente; een zogenaamde ‘kan’-bepaling.
Uit de toelichting bij het artikel komt naar voren dat deze uitzonderingsmogelijkheid een oplossing biedt voor schrijnende situaties waar een inburgeraar mee te maken kan krijgen en waarin de gemeente niet tijdig de leerroute heeft kunnen wijzigen, terwijl dat wel gewenst was. Ziekte van de inburgeraar, of ziekte of overlijden van een naast gezins- of familielid, worden in de toelichting als voorbeelden genoemd. Deze uitleg veronderstelt dat gemeenten de voortgang van inburgeraars nauwlettend monitoren en tijdig signaleren of de gekozen leerroute nog passend is. Als gemeenten deze begeleidingstaak zorgvuldig uitvoeren én er voldoende zicht is op de ontwikkeling van de inburgeraar, gaat de wetgever ervan uit dat de situatie waarin een wijziging pas ná 1,5 jaar noodzakelijk blijkt, enkel in schrijnende situaties zou moeten voorkomen.
Toch is het voorstelbaar dat in een enkel geval pas na 1,5 jaar duidelijk wordt dat de inburgeraar beter van leerroute kan wisselen, ook als er geen sprake is van de in de toelichting op het artikel genoemde voorbeelden. Bijvoorbeeld als er sprake is van een inschattingsfout ten aanzien van het niveau en de capaciteiten van de inburgeraar of van een te beperkte invulling van de begeleidingstaak door de gemeente. Als dit pas na 1,5 jaar naar voren komt en er dan niet meer van leerroute gewisseld zou kunnen worden, kan dit leiden tot een schrijnende situatie voor de inburgeraar. De inburgeraar moet dan gaan proberen te voldoen aan de inburgeringsplicht in een leerroute die niet passend is.
Er zijn dus meer mogelijkheden om de leerroute te wijzigen na 1,5 jaar?
Ook als er geen sprake is van ziekte of overlijden van een naaste, kan de gemeente besluiten om vanwege bijzondere omstandigheden na 1,5 jaar nog van leerroute te wisselen. Deze uitzonderingsmogelijkheid is een discretionaire bevoegdheid. Uit de toelichting blijkt dat deze bepaling is bedoeld om de inburgeraar te beschermen en als gemeente kijk je of deze bescherming in de bijzondere situatie van de inburgeraar wenselijk en in overeenstemming is met de doelstelling van de wet. Je kijkt hierbij verder dan de letter van de wet. Het draait niet alleen om de toelichting op artikel 5.4 lid 3 van het Bi2021, maar ook om de context waarin deze bepaling is geschreven en het effect dat de wetgever voor ogen staat.
De wetgever heeft een duidelijk doel voor ogen gehad bij het vaststellen van de termijn van 1,5 jaar: voorkomen dat een inburgeraar in tijdnood komt en daardoor zijn inburgeringstraject niet binnen de wettelijke termijn kan afronden. Het is niet de bedoeling van de wetgever dat een inburgeraar tot in lengte der dagen blijft proberen een leerroute te doorlopen die niet past bij de persoonlijke situatie, capaciteiten en mogelijkheden van de inburgeraar, omdat de leerroute niet meer gewijzigd kan worden. Dit draagt op geen enkele wijze bij aan de inburgering en participatie in de Nederlandse samenleving. Vasthouden aan de oorspronkelijke leerroute leidt in dat geval tot onnodige maatschappelijke kosten, en waarschijnlijk ook tot frustratie en stress bij de inburgeraar.
Het is meer in overeenstemming met de doelstelling van de Wi2021 en het Bi2021 wanneer beoordeeld wordt of er voor de inburgeraar een schrijnende situatie ontstaat als de leerroute níét wordt gewijzigd. En dat de gemeente in dat geval gebruik maakt van de discretionaire ruimte om de inburgeraar na 1,5 jaar te laten wisselen van leerroute, zodat deze zoveel als mogelijk nog binnen de inburgeringstermijn kan voldoen aan de inburgeringsplicht.
Samenvattend is het goed voorstelbaar dat de gemeente de ruimte uit artikel 5.4 lid 3 van het Bi2021 zo inzet dat de inburgeraar alsnog kan voldoen aan de inburgeringsplicht, ook als pas na 1,5 jaar blijkt dat een wijziging van de leerroute nodig is. Het inburgeringsstelsel onder de Wi2021 is immers gericht op ondersteuning van de inburgeraar, zodat deze zo snel mogelijk kan inburgeren door middel van het leren van de taal en participeren in de Nederlandse samenleving. Een te strikte uitleg van de discretionaire ruimte die gemeenten in dit geval hebben, past niet goed bij de uitgangspunten van de Wet inburgering 2021 en het door de wetgever gewenste effect.
