De passage werd door het kabinet overgenomen uit het advies van de Raad van State. Die voegde daar nog aan toe dat een kan-bepaling standaard beleidsmatig invullen met een ‘ja’ of ‘nee’ geen recht doet aan de bedoeling waarmee het wetsvoorstel Participatiewet in balans ruimte creëert. Geen onbekende opvatting. Ook de Centrale Raad van Beroep (CRvB) vindt dat een beleid, dat toepassing van een bij wet geregelde begunstigende bevoegdheid volledig uitsluit, de toets van een redelijke beleidsbepaling niet doorstaat (ECLI:NL:CRVB:2020:3387).
Beleidsruimte geeft een verantwoordelijkheid
In zijn advies voegde de Raad van State de overweging toe dat de ruimte die wordt gemaakt (door de wetgever) wordt vergezeld door een beroep op de uitvoering om hier beleid op te ontwikkelen, met een voor bijstandsgerechtigden goed inzichtelijk afwegingskader. Het kabinet formuleert dat wat scherper. Dat stelt dat niet invullen van een kan-bepaling geen recht doet aan de bedoeling waarmee een medebewindswet ruimte creëert. Die ruimte kan een verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad zijn of de beleidsvoering door het college. Zo’n kader betreft overigens niet alleen kan-bepalingen maar ook procesmatige afspraken of andere spelregels. Het kenbaar maken van kaders is geen standaardpraktijk bij gemeenten, zelfs niet als zo’n onderwerp sterk in de belangstelling staat, zoals het onderwerp ‘giften’. Grofweg de helft van de gemeenten heeft daarvoor geen beleidsregel.
Andere spelregels
Een mooi voorbeeld van ‘andere spelregels’ werkt de memorie van toelichting Pw in balans uit over het onderwerp ‘kasstortingen en de tikkies’. De memorie van toelichting op de Pw in balans wijst op een uitvoeringspraktijk waarin een betaalverzoek of bijschrijving direct een rechtmatigheidsvraag oproept. Zo’n praktijk is echter weinig toegespitst op de mate waarin, binnen het huidige maatschappelijke verkeer, van kleinere digitale betalingsverzoeken gebruik wordt gemaakt. De minister benadrukt dat gemeenten de mogelijkheid hebben om, juist als het gaat om incidentele kleinere bijschrijvingen, beleid te ontwikkelen. Dit om deze vorm van bijschrijvingen die binnen het huidige betalingsverkeer tussen personen gebruikelijk is, niet tot rechtmatigheidsvragen te laten leiden. Een boeiende uitdaging en een lastige opdracht. Ik hou mij zeer aanbevolen om bij de eerste probeersels van gemeenten hier sturing in te geven.
Onredelijk beleidsafwegingen
Uiteraard dient beleid ook aan maatstaven te voldoen. Als enkel het belang van de gemeente wordt afgewogen ontstaat het vermoeden van een onredelijke beleidsbepaling. Een voorbeeld uit de rechtspraak is als slechts in het belang van de gemeente tot kwijtschelding wordt overgegaan en de belangen van debiteuren niet worden meegewogen (ECLI:NL:CRVB:2010:BM1313).
Onderhoud van beleid
Maar de ‘verantwoordelijkheid’ gaat verder. Beleidsformulering is niet iets eenmaligs maar behoeft onderhoud. Dat geldt trouwens ook voor de wetgever, als die wetten maakt. Van belang is om de evaluatie-eisen en -momenten in de regeling vast te leggen, bijvoorbeeld door de werkingsduur te beperken. Dat maakt het mogelijk om staand beleid bij te werken naar opkomende nieuwe maatschappelijke inzichten. Neem bijvoorbeeld de ‘Verordening individuele inkomenstoeslag’. Het is de gemeenteraad die door de verordening sturing geeft aan de doelgroep en de hoogte van de aanvullende inkomensondersteuning voor personen die lang in de bijstand verblijven zonder uitzicht op inkomensverbetering. Een regeling die in 2015 ontstond. Uit het in 2022 uitgebrachte rapport van de commissie bestaanszekerheid blijkt dat de normuitkeringen in de bijstand veelal ontoereikend zijn om in de algemene kosten van bestaan te voorzien. In het bijzonder voor gezinnen met kinderen. Deze constatering geeft een grote verantwoordelijkheid aan gemeenteraden om het eigen beleid te heroverwegen, zeker bij huishoudens waar de afstand tussen normuitkering en de algemene kosten van bestaan ver uit elkaar liggen. Een attentiepunt in de praktijk. Veel verordeningen individuele inkomenstoeslag zijn ouder dan 5 jaar.
Regie en doelmatigheid van gemeentelijk beleidsvoering
Het aantal onderwerpen waarover gemeenten beleid kunnen voeren is groot. De verschillen tussen gemeenten zijn ook groot, maar het aantal variaties is beperkt. Het invullen van de ‘verantwoordelijkheid’ vergt veel inspanning van de beleidskracht (menskracht) van een gemeente. Het lijkt niet zinnig dat elke gemeente zelf beleidsregels bedenkt en uitwerkt. Kan dat niet doelmatiger? Het is van belang dat deze ontwikkeling in een centraal proces wordt gezet (bijvoorbeeld naar een modernere vorm van de modelverordeningen van de VNG). Of dat er een cultuur ontstaat dat grote gemeenten/SVB beleid ontwikkelen waar andere gemeenten op aansluiten. Ook andere vormen van regie en sturing zijn denkbaar. Een mooie vorm kunnen handelingskaders zijn, zoals de VNG die bijvoorbeeld recentelijk maakte, betreffende:
- Handelingskader VNG afdracht Wet vereenvoudiging beslagvrije voet: maandelijks of jaarlijks;
- Handelingskader VNG aanpak personen verward gedrag. Samenwerking en gegevensdeling tussen woon-, zorg- en veiligheidsdomein
De regiefunctie behoeft meer aandacht. De regie geldt trouwens ook voor het inspelen op nieuwe ontwikkelingen, bijvoorbeeld in de maatschappelijke discussie en in de rechtspraak.
Consultatie
De verantwoordelijkheid bij het maken van beleid reikt echter verder. Het gaat ook om consultatie en transparantie over de inbreng en de afwegingen daarvan. Gemeenten kunnen nog veel afkijken bij de rijksoverheid, die consultatie ruimschoots toepast en ook in de toelichting op wetten daarover verslag doet. In de Participatiewet is een vorm van consultatie verplicht voorgeschreven, te weten de advisering voor Pw-gerechtigden (artikel 47 Pw). Maar de meeste beleidsregels die ik zie geven niet aan of aan deze verplichting invulling is gegeven, en nog minder wat met het advies is gedaan. Kortom, de implementatie van de Participatiewet in balans is een goed moment om gemeentelijke beleidsvoering verder de professionaliseren.
