We zijn een jaar verder. Aan mij is gevraagd door de VAR, Vereniging voor bestuursrecht, om te reflecteren op de betekenis van dit rapport voor het bestuursrecht. Hoe staat het met de aanbevelingen? In de komende weken geef ik in mijn column een algemene reflectie en een reflectie op 3 van de 10 aanbevelingen (aanbeveling 1, 2 en 6).
Wat is een rechtsstaat?
Om te beginnen is het goed om stil te staan bij de definitie die de staatscommissie heeft gekozen voor het begrip rechtsstaat. Er is – gezien de opdracht die zij mee hebben gekregen – gekozen voor een definitie vanuit het burgerperspectief.
Een rechtsstaat is een staat waarin via het recht, iedere burger van Nederland
- door en tegen de overheid wordt beschermd (beschermende kant),
- invloed kan hebben op wie de macht heeft en hoe deze macht wordt gebruikt (democratische kant), en
- als dat nodig is, steun krijgt van de overheid die door grondrechten, in het bijzonder sociale rechten en zorgplichten, actief voorwaarden schept om gestalte te kunnen geven aan hun leven in de samenleving (voorwaardenscheppende kant).
In de rechtsstaat worden 4 lagen geïdentificeerd: (1) de kernidee, (2) de beginselen, (3) wetten en staatsinrichting en (4) gedrag en beslissingen.
Rechtsstatelijkheid: moeten we het regelen of moeten we het willen?
Nederland heeft last van een enorme regelreflex. Als iets anders gaat dan we willen, dan maken we nieuwe regels. Soms leiden die nieuwe regels tot het gewenste resultaat, maar niet altijd. Dat mechanisme zie ik tot op zekere hoogte ook terug in het rapport van de staatscommissie rechtsstaat. De voorstellen zien op technische aanpassingen, als het instellen van een planbureau, een afzonderlijk begrotingshoofdstuk of een burgerpanel. Ik wil niets afdoen aan het belang daarvan, wel wil ik iets toevoegen. Want als het blijft bij een technische aanpassing, dan verandert er alleen op papier iets. Een planbureau levert rapporten op waar iedereen het mee eens is, maar dat betekent niet dat dingen vanaf dan in de dagdagelijkse praktijk ook anders gaan. Om ook iets in de uitvoering te veranderen, moet eerst gewerkt worden aan de onderliggende waarden van waaruit iedereen werkt. We moeten voelen en begrijpen waarom dit belangrijk is.
Kortom, om rechtsstatelijkheid te verankeren hebben we ons hoofd, hart en onze handen nodig.
- We moeten begrijpen wat we moeten doen (hoofd),
- we moeten voelen dat en waarom het belangrijk is (hart) en
- we moeten de instrumenten hebben om het van papier naar werkelijkheid te krijgen (handen).
Dit rapport richt zich vooral op het hoofd. Zoals gezegd is dat belangrijk, maar niet genoeg. Een planbureau voor de rechtsstaat kan een geweldig instrument zijn, het kan ook verworden tot een rapportenmachine die stapels papier produceert die van de drukpers de bureaulade in gaan. Die angst zag ik ook terug in de discussies op LinkedIn bij de aankondiging van de bijeenkomst van de VAR over dit rapport. Weer een rapport dat gelezen en becommentarieerd wordt, maar waar niemand iets mee doet. Dat moeten we zien te voorkomen.
Is een goed functionerende rechtsstaat een onhaalbare droom?
Nee, zeker niet! Die kunnen we gezamenlijk realiseren. Kijk maar naar de ontwikkeling van de Participatiewet. De doelen die in aanloop naar de decentralisaties in 2015 voor de Participatiewet werden geformuleerd, waren vooral procedureel van aard. Eén gezin, één plan, één regisseur. Integraal werken. Nabijheid. Maar in de cultuur heeft het niet wezenlijk iets veranderd. Ik, en met mij gelukkig vele anderen, hebben op meerdere plekken aangekaart dat de onderliggende waarden en mensbeelden expliciet gemaakt moeten worden om iets wezenlijk te veranderen in de uitvoering. We hebben met onze omgekeerde verordening laten zien dat dit kan en werkt. In die verordening hebben we de onderliggende waarden expliciet opgenomen, zodat elk besluit aan die waarden wordt getoetst. Doen we een stapje extra voor mensen in een kwetsbare positie? Zijn we als gemeente echt toegankelijk? Juist de combinatie van deze waarden en wet- en regelgeving maakt dat grijze gebieden in de wet zodanig worden uitgelegd dat aan die waarden wordt voldaan. Dat vraagt om een andere blik, een manier van werken en je elke keer de vraag stellen: wat betekent het wat ik doe voor de persoon die tegenover mij zit?
Bij de presentatie van de contouren van de Participatiewet in Balans is dit punt buitengewoon helder naar voren gebracht. Onder het wetsvoorstel ligt een helder mensbeeld en een visie van waaruit deze wet moet worden uitgevoerd. Dat zie je terug in gesprekken die binnen gemeenten gevoerd worden over de implementatie van deze nieuwe wet. Die gaan niet enkel over aanpassing van de hoogte van de vrijlating of het percentage van een maatregel, maar vooral over de vraag hoe je ‘uitgaan van vertrouwen’ in de praktijk vormgeeft. Hoe ziet dat eruit, wat gaan we anders doen? Welke dilemma’s kunnen we tegenkomen en hoe gaan we daarmee om? Het zijn juist die gesprekken die maken dat er wat verandert. Veel meer dan het aanpassen van een wetsartikel of beleidsregel. De visie die hieronder ligt, maakt dat mensen na gaan denken over vanuit welk mensbeeld zij handelen en of dat mensbeeld bijstelling behoeft. Dit maakt dat professionals hun houding en gedrag tegenover de inwoner aanpassen. En dat doet veel. Veel voor inwoners en veel voor professionals. Als mensen zich meer gezien, gehoord en geholpen voelen, zullen zij die rechtsstatelijkheid ook meer ervaren. Met andere woorden, als je rechtsstatelijkheid terug wil brengen of wil versterken, dan moet je kijken naar de technische aanpassingen (het hoofd), verhalend laten zien waarom dit belangrijk is (het hart) en zorgen dat de uitvoerders die het meeste contact hebben met inwoners, de instrumenten hebben om hiernaar te handelen (handen). Maak de ambitie groot en gelijktijdig klein en praktisch.
Als iedereen er zich van bewust is dat een inwoner geen dossiernummer is, maar een mens met dromen en verwachtingen, met angsten en zorgen, dan zijn we al een heel eind. Dat ieders mening er toe doet, omdat een mening persoonlijk en per definitie waar is. Dat je het niet met elkaar eens hoeft te zijn om elkaar toch te respecteren en waarderen.. De manier van omgaan met elkaar is van essentieel belang. Iedereen wil gezien, gehoord en geholpen worden. Naast de eerder genoemde punten is het van cruciaal belang om de omgangsvormen door de hele keten centraal te zetten. Om de verhouding tussen overheid en inwoner te veranderen, kunnen we niet alleen kijken naar uitvoerend ambtenaar en inwoner. Het draait ook om de vraag hoe het Rijk omgaat met gemeenten en uitvoeringsorganisaties. Hoe bestuurders omgaan met ambtenaren. En uiteraard ook belangrijk, uitvoerders met inwoners. Alleen als we in die héle keten uitgaan van vertrouwen en ruimte laten om fouten te maken en daarvan te leren, kunnen we hier verandering in brengen. Want als ik een ding heb geleerd in al die jaren dat ik in het sociaal domein rondloop, is dat een ambtenaar die géén vertrouwen krijgt van diens eigen management of bestuur, ook niet makkelijk vertrouwen geeft aan de inwoner.
Kortom, een goed functionerende rechtsstaat bereiken we alleen met aandacht voor hoofd, hart en handen, en in de praktijk brengen wat we prediken.
Volgende keer reflectie op aanbeveling 1: Toon rechtsstatelijk leiderschap en draag de principes van de rechtsstaat actief uit! Wil je geen columns meer van mij of ander Stimulansz nieuws missen? Abonneer je op onze tweewekelijkse nieuwsbrief.