De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft dat nog eens bevestigd met het inmiddels overbekende stappenplan (zie ECLI:NL:CRVB:2018:819). Maar latere wetswijzigingen, jurisprudentie en de gevolgen daarvan in de praktijk roepen wel wat vragen op.
Het uitgangsprincipe van de Wmo 2015 is de zogenoemde eigen kracht. De aanhef van de wet geeft dat in de eerste zin al aan:
“Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat burgers een eigen verantwoordelijkheid dragen voor de wijze waarop zij hun leven inrichten en deelnemen aan het maatschappelijk leven, en dat van burgers mag worden verwacht dat zij elkaar naar vermogen daarin bijstaan;”
‘Eigen verantwoordelijkheid’ en ’elkaar naar vermogen bijstaan’ zijn 2 centrale begrippen. Die worden nader uitgewerkt in artikel 2.3.2, aanhef en lid 4 onder b:
“Het college onderzoekt de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;”
Onderdeel c. gaat daarna verder met mantelzorg. De eigen kracht moet onderzocht worden. En als die er is, zo zegt artikel 2.3.5 daarna, dan hoeft een gemeente op dat punt niet te compenseren, omdat dat niet nodig is. Het begrip eigen kracht wordt in de begripsomschrijvingen niet verder uitgewerkt. Maar de Memorie van Toelichting zegt hierover:
“Onder eigen kracht wordt verstaan dat wat binnen het vermogen van de betrokkene ligt om zelf tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of participatie of tot een oplossing voor zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang te komen. De betrokkene zal zich in hoge mate moeten inspannen om dat aan te wenden wat binnen zijn eigen bereik ligt om zelf in zijn behoefte op het gebied van maatschappelijke ondersteuning te voorzien;”
Dat is alles wat je praktisch kunt doen en het lijkt logisch dat het ook alles is wat iemand financieel zelf kan doen. Maar dat laatste is niet waar.
De financiële eigen kracht is al sinds de oude Wmo beperkt tot de eigen bijdrage. De CRvB heeft dat bepaald in enkele uitspraken over de vraag hoe ver gemeenten mochten gaan in het betrekken van iemands eigen inkomen en vermogen. Een van die uitspraken betrof iemand die zijn voorziening al had aangeschaft (en betaald met zijn spaargeld) en pas later een aanvraag deed. De gemeente dacht te kunnen redeneren: “U hebt uw probleem al op eigen (financiële) kracht opgelost, dus wij hoeven niets meer te doen”. Daar was de hoogste rechter het niet mee eens: een gemeente mag rekening houden met iemands financiële capaciteit, maar uitsluitend via de eigen bijdrage die een gemeente mag vragen (zie ECLI:NL:CRVB:2013:2394). Dus je mag een eigen bijdrage vragen (ten tijde van deze uitspraak nog inkomensafhankelijk), maar verder mag je niet naar iemands inkomen en vermogen kijken.
Deze opzet werd onder de Wmo 2015 aanvankelijk voortgezet. Toen het Wetsvoorstel-Wmo 2015 door de Tweede Kamer was aangenomen en naar de Eerste Kamer werd gestuurd, vermelde de staatssecretaris dit als volgt in een begeleidende kamerbrief:
“De Wmo 2015 staat open voor iedere burger, ongeacht zijn inkomen en vermogen. De gemeente mag van de cliënt een inkomens- en vermogensafhankelijke bijdrage vragen. Gemeenten kunnen voor alle voorzieningen een bijdrage vragen zolang iemand gebruik maakt van de voorziening tot maximaal de kostprijs. Bij algemene maatregel van bestuur, waarvan het ontwerp aan beide Kamers der Staten Generaal zal worden voorgelegd, zal de maximumbijdrage per periode voor
(individuele) maatwerkvoorzieningen worden bepaald.”
Tot 2019 konden gemeenten dan ook een inkomensafhankelijke bijdrage in de kosten vragen bij verstrekking van de meeste soorten maatwerkvoorzieningen (en pgb’s). Daarmee werd achteraf – dus ná toekenning – rekening gehouden met de financiële draagkracht.
Toen kwam het abonnementstarief-systeem. Om cumulatie van eigen bijdragen en eigen betalingen te voorkomen werd door een wetswijziging de eigen bijdrage voor iedereen op maximaal € 19 per maand gesteld. Dit was een heftige ingreep die direct iets deed met de financiële eigen kracht. De nieuwe regeling was bedoeld ter bescherming van mensen met lage inkomens. Maar met name mensen die voorheen een hoge inkomensafhankelijke eigen bijdrage moesten betalen hadden hier groot voordeel van. Een simpel voorbeeld: als je particuliere hulp bij het huishouden inkoopt voor € 15 per uur voor 4 uur per week, betaal je in 4 weken, dus iets minder dan een maand, € 240.
Had je een hoog inkomen? Dan betaalde je vóór de invoering van het abonnementstarief binnen de Wmo 2015 ook een dergelijk bedrag aan eigen bijdrage. Maar door het tariefsysteem is dat € 19 per maand geworden. Winst: in ieder geval € 220 …… Dat dit een aanzuigende werking heeft werd voorspeld en is inmiddels onomstotelijk vastgesteld. Wmo-ondersteuning aanvragen pakt meestal goedkoper uit dan zelf oplossen.
Eind 2019 kwam ook nog de uitspraak van de hoogste rechter over het begrip ’algemeen gebruikelijk’ (zie ECLI:NL:CRVB:2019:3535). Dat begrip was voor deze uitspraak ook min of meer inkomensafhankelijk: om te beoordelen of iets voor iemand algemeen gebruikelijk was, mocht je kijken of de gevraagde voorziening paste bij het bestedingspatroon van de cliënt (en dus naar het inkomen). Maar na deze uitspraak moest je kijken naar – en vergelijken met – iemand met een inkomen op minimumniveau, ook al had de betreffende cliënt feitelijk een hoger inkomen. Deze uitspraak heeft tot heel veel onbegrip geleid, maar in feite trekt de Centrale Raad van Beroep hier de lijn die de wetgever heeft ingezet met het tariefsysteem door: als het gaat om financiën kijken we in het kader van de Wmo 2015 naar het minimuminkomen en niet naar (het hogere) inkomen van de cliënt.
De eigen kracht is een fundament onder de Wmo 2015. Maar dit fundament is er onder uitgehaald. De eigen kracht wordt beperkt tot alles wat niet met financiën te maken heeft, terwijl financiële draagkracht een belangrijke bron van eigen kracht is. De effecten zijn duidelijk: door de aanzuigende werking is de Wmo 2015 veel duurder geworden dan de wet zou zijn geweest als wel het aspect financiële eigen kracht meetelt. Je kunt zeggen: het hart is uit de Wmo 2015 gehaald, de wet moet nu aan de hart-long-machine.
Gemeenten doen pogingen de wet te repareren. Sommige gemeente kijken toch naar het inkomen, met name als het gaat om hulp bij het huishouden. Andere gemeenten proberen op andere manieren te bezuinigen. Duidelijk is: dit is binnen het huidige wettelijke kader door gemeenten zelf niet te repareren. En ook niet door de hoogste rechter. Reparatie is aan de wetgever; die heeft immers bepaald wat de basisprincipes van de Wmo 2015 zijn en deze zo duidelijk in de (aanhef van) de wet vastgelegd. Wellicht dat de komst van een nieuw kabinet in 2022 een oplossing voor dit probleem gaat bieden.
En als dan toch gekeken wordt naar de eigen kracht, is het ook goed eens te kijken of de wetgever gemeenten kan ondersteunen bij het gebruik van de eigen kracht via mantelzorg. Omdat mantelzorg volgens de wettelijke definitie gratis én vrijwillig is, heeft de CRvB moeten bepalen dat een dochter die bij haar moeder schoonmaakt als mantelzorger een pgb kan vragen als zij dit werk niet meer vrijwillig en onbetaald wil doen. Dit leidt tot verdere ongewenste monetarisering van de mantelzorg via het pgb. Het zou mooi zijn als ook dit probleem kan worden meegenomen.
Het is niet zo moeilijk om een oplossing te bedenken: Eigen kracht breed interpreteren! Dus ook de financiële aspecten in de Wmo 2015 meenemen. Via een nieuw, logisch en anders opgezet systeem van eigen bijdragen hoeft dat voor niemand problemen op te leveren. Dan kunnen we in 2022 wellicht weer zeggen: het hart is weer in de Wmo 2015 teruggeplaatst!
Voor vragen over financiële eigen kracht in de Wmo of andere vraagstukken kunt u contact opnemen met de helpdesk van Inzicht Sociaal Domein. Heeft uw gemeente nog geen abonnement? Onze adviseur Canan Caliskan-Kantar vertelt u graag meer over de mogelijkheden voor uw organisatie.
