Waarom voeren we die cyclus elk jaar toch weer uit en waarom is het zo’n gedoe om dat voor elkaar te krijgen?
Als leidinggevende of beleidsmedewerker heb je door het jaar heen op verschillende momenten te maken met de planning-en-control (PenC) cyclus van de gemeente. En op sommige momenten ben je zelfs met meer dan één document uit deze cyclus bezig. Vaak heb je het gevoel weer hetzelfde op te moeten schrijven, maar dan met een andere blik; terugkijken op vorig jaar, kijken naar dit jaar of vooruitkijken naar volgend jaar. Waarom voeren we die cyclus elk jaar toch weer uit en waarom is het zo’n gedoe om dat voor elkaar te krijgen?
Doel van de planning-en-controlcyclus
Het primaire doel van de planning-en-controlcyclus is om beheersing te krijgen over het beleid en de bedrijfsvoering van de gemeente. De PenC-cyclus moet inzicht geven in hoeverre de gemeente haar doelstellingen bereikt en welke (financiële) middelen daarbij nodig zijn. De ambtelijke organisatie legt daarbij verantwoording af aan het college van burgemeester en wethouders. Het college doet dat op zijn beurt richting de gemeenteraad.
Hoe ziet een gemeentelijke PenC-cyclus eruit?
Een deel van de PenC-cyclus is wettelijk voorgeschreven. De gemeente moet een begroting en een jaarrekening maken. Ook hoe die eruit moeten zien is voor het grootste deel voorgeschreven. De begroting en de jaarrekening maken dus altijd onderdeel uit van de PenC-cyclus. Daarnaast maken gemeenten vaak ook een kader- of voorjaarsnota en worden er jaarlijks één of meer rapportages over de voortgang gemaakt.
De kwaliteitscirkel van Deming, de PDCA-cyclus, is toe te passen op de PenC-cyclus van gemeenten. De kwaliteitscirkel beschrijft vier activiteiten (plan, do, check en act) die ervoor zorgen dat de kwaliteit van de uitvoering in organisaties steeds beter wordt. In geval van de PenC-cyclus is het de bedoeling dat de gemeente steeds beter wordt in het realiseren van haar doelstellingen.
Voor de PenC-cyclus en de bijbehorende documenten ziet de kwaliteitscirkel van Deming er zo uit:
In het kort komt het erop neer dat in de begroting het plan (de ‘plan’-activiteit in de kwaliteitscirkel) voor het komende jaar wordt vastgelegd. Tijdens de uitvoering (‘do’-fase) wordt door middel van rapportages de voortgang van de realisatie van dit plan bewaakt. Bij de jaarrekening vindt de ‘check’ plaats over de realisatie van het hele jaar. In de voorjaarsnota (of kadernota) vindt waar nodig bijstelling (‘act’) plaats van het beleid op basis van de jaarrekening en/of de rapportage. Het aangepaste beleid wordt weer verwerkt in een nieuwe begroting zodat de cirkel rond is. Op deze manier wordt het voor een gemeente mogelijk om steeds beter inzicht te krijgen in de mate waarin de doelstellingen worden gerealiseerd. En op papier ziet dat er ook prima en doordacht uit, maar in de praktijk wordt de PenC-cyclus vaak niet zo ervaren.
Wat zijn de grootste knelpunten?
- Soms is de gemeente met de realisatie van meerdere documenten uit de PenC-cyclus tegelijk bezig. In het voorjaar wordt er bijvoorbeeld gewerkt aan zowel de jaarrekening als de voorjaars- of kadernota, en wordt ook de 1e rapportage over het lopende jaar gemaakt. Dat legt veel beslag op leidinggevenden en beleidsmedewerkers die in deze periode zowel aan het terugkijken als aan het vooruitkijken zijn. Het is dan voor de organisatie ook niet altijd duidelijk op welke momenten de verschillende documenten moeten worden aangeleverd en komt het vaak voor dat hetzelfde werk binnen een korte tijdsperiode meerdere keren moet worden uitgevoerd.
- Een ander belangrijk knelpunt is de doorlooptijd van de documenten in de PenC-cyclus. Zowel de ambtelijke voorbereiding als de politieke besluitvorming duurt in veel gevallen lang, drie tot vier maanden is geen uitzondering. Door de lange voorbereidingstijd wordt ook de actualiteit in de documenten gemist.
- Daarnaast wordt er veel papier geproduceerd en is er beperkt interactie mogelijk tussen de organisatie, het college en de gemeenteraad. De PenC-cyclus verliest daardoor aan effectiviteit en de kwaliteitscirkel komt dan niet volledig tot zijn recht.
Het is natuurlijk niet alleen kommer en kwel met de PenC-cyclus. Over het algemeen zijn gemeenten goed in het beheersen van de cyclus en is de planning vaak strak geregeld. De afdelingen voelen zich meestal sterk betrokken bij de inhoud van de documenten en zorgen ervoor dat die goed is. De PenC-cyclus zorgt er dan voor dat de informatie over de voortgang van de doelstelling wordt vastgelegd op papier.
Kan het ook anders?
Maar de vraag is natuurlijk of de kwaliteitscirkel van Deming beter tot zijn recht kan komen en de verschillende activiteiten uit de PDCA-cyclus beter doorlopen kunnen worden. Gemeenten zijn continu bezig om de PenC-cyclus beter te laten functioneren.
