Versoepeling in het bestuursrecht: bezwaar- en beroepstermijnen?

Vanuit maatschappij, rechtspraak, wetenschap en politiek is er al enige jaren kritiek op de strikte toepassing van het bestuursrecht. Men vindt dat overheidsorganen zich meer burgergericht en oplossingsgericht moeten opstellen. Er lijkt behoefte te zijn aan meer aansluiting bij de bijzondere omstandigheden en het ‘doenvermogen’ van burgers om zo meer maatwerk te creëren. Er is behoefte aan meer empathie voor de rechtzoekende.

Huidig bestuursrecht

Vaak gaat het in procedures in het bestuursrecht om de procedures: er zijn gebreken aan de aanvraag, het verkeerde bestuursorgaan heeft het besluit genomen of iemand heeft een bezwaar te laat ingediend. Aan de inhoud kom je dan niet meer toe. Dit komt, omdat de bestuursrechtelijke regels in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gekenmerkt worden door strenge vormvereisten en termijnen: bij vormgebreken wordt je aanvraag afgewezen en als je te laat bent, wordt je bezwaar of beroep niet-ontvankelijk verklaard.

De ratio achter deze strikte benadering is onder andere de rechtszekerheid. Als er derden bij een besluit betrokken zijn, is het natuurlijk belangrijk dat zij weten waar ze aan toe zijn. Daarom worden de termijnen strikt gehanteerd; een besluit wordt onaantastbaar, nadat de bezwaar- of beroepstermijn (ongebruikt) is verstreken. Echter, bij tweepartijengeschillen speelt de noodzaak daartoe minder en is het de vraag of die strenge toepassing nodig is.

Soepelere benadering termijnen

Er zijn verschillende versoepelende tendensen merkbaar in het bestuursrecht, als het gaat om het hanteren van de termijnen. Zo ook wat de bezwaar- en beroepstermijnen in het algemeen betreft. De Centrale Raad van Beroep heeft op 9 juli 2021 hierover een belangrijke uitspraak gedaan (ECLI:NL:CRVB:2021:1500). De Centrale Raad oordeelt in deze uitspraak dat de wettelijke bepalingen over de tijdigheid van een bezwaar- of beroepschrift niet van openbare orde zijn. De bestuursrechter mag daarom niet meer ambtshalve toetsen of een bezwaarschrift tijdig is ingediend en in hoger beroep wordt niet meer ambtshalve getoetst of bij de rechtbank tijdig beroep is ingesteld. De rechter (in een hogere instantie) oordeelt alleen nog over een termijnoverschrijding in een eerdere procedure als een van de partijen zich daarover beklaagd.

Het is wel zo dat bezwaarinstanties en rechters onder de huidige omstandigheden ambtshalve blijven toetsen aan de termijnen als het gaat om bezwaren en beroepen die bij henzelf zijn ingediend. De uitspraak van 9 juli 2021 van de Centrale Raad van Beroep is wat dat betreft dus maar de helft van de oplossing.

Verschoonbare termijnoverschrijding

Ook lijkt er wat betreft de reden van de termijnoverschrijding bij bezwaar- en beroepsschriften een versoepeling gaande. In artikel 6:11 Awb is opgenomen dat onder bepaalde omstandigheden termijnoverschrijdingen niet tegengeworpen hoeven te worden; de termijnoverschrijding kan ‘verschoonbaar’ zijn. Echter slechts in zeer uitzonderlijke gevallen werd een beroep op artikel 6:11 Awb gehonoreerd. Toch is er de laatste tijd een versoepelde benadering te zien, bijvoorbeeld in uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Limburg (ECLI:NL:RBNNE:2021:1833, ECLI:NL:RBLIM:2022:2220, ECLI:NL:RBLIM:2022:8404). In die uitspraken leveren meer omstandigheden verschoonbaarheid op. De rechtbank Limburg oordeelt dat een termijnoverschrijding verschoonbaar kan zijn, omdat mensen als gevolg van keuzedruk, stress, verdriet of ouderdom niet altijd even alert en goed georganiseerd zijn. Helemaal als het om een tweepartijengeschil gaat en de termijnoverschrijding slechts één dag is, kan zij verschoonbaar zijn. Die interpretatie is soepeler dan voorheen. Ook bij de hogere rechters is een versoepeling merkbaar wat betreft de verschoonbaarheid. Hoewel de Centrale Raad van Beroep niet meegaat met de rechtbank Limburg om beperkt doenvermogen mee te wegen bij verschoonbaarheid (ECLI:NL:CRVB:2022:2826, ECLI:NL:CRVB:2023:838), laat de Centrale Raad recent toch een depressie een rol spelen (ECLI:NL:CRVB:2023:544). Eerder werd met een dergelijke omstandigheid geen rekening gehouden.

En vervolgens betekent een belangrijke uitspraak op 30 januari 2024 een koerswijziging van de hoogste bestuursrechters als het gaat om verschoonbaarheid van termijnoverschrijding (ECLI:NL:CBB:2024:31). Het CBb (grote kamer) oordeelde in die uitspraak dat bestuursorganen en bestuursrechters vaker rekening moeten houden met bijzondere omstandigheden, zoals persoonlijke omstandigheden (ernstige ziekte, psychisch onvermogen of ernstige familieomstandigheden) of externe omstandigheden die voor overbelasting en stress zorgen (natuurramp en brand in een woning). Dit betekent een duidelijke verruiming van de verschoonbaarheid. Deze minder strenge benadering moet bestuursorganen en bestuursrechters de ruimte geven om van geval tot geval maatwerk te leveren.

Aan de uitspraak ging op 7 september 2023 een conclusie van advocaat-generaal Widdershoven vooraf over de verschoonbare termijnoverschrijding (ECLI:NL:CBB:2023:476). Deze wordt grotendeels gevolgd. Een aantal van de adviezen van de advocaat-generaal worden niet overgenomen, omdat voor meer structurele wijzigingen volgens het CBb een wetswijziging nodig is. Zoals bijvoorbeeld het advies om een termijnoverschrijding van een week per definitie verschoonbaarheid te achten. De wetgever is volgens het CBb dan ook aan zet.

Wetswijziging Awb en conclusie

In het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb (versie preconsultatie, Kamerstukken 20223/ 29270, nr. 764) lijkt de regering de roep naar verruiming van de termijnen en de trend in de recente jurisprudentie vorm te geven. In artikel 6:11 Awb wordt een extra mogelijkheid toegevoegd voor het verschoonbaar achten van een termijnoverschrijding onder ‘bijzondere persoonlijke omstandigheden’. Dat moet het voor bestuursorganen mogelijk maken om maatwerk te leveren in individuele gevallen. Bijvoorbeeld als iemand vanwege ingrijpende gebeurtenissen, zoals het overlijden van een partner of ernstige ziekte van een kind, niet in staat is om tijdig een bezwaar- of beroepschrift in te dienen. Daarmee zou expliciet afscheid worden genomen van de voorheen strikte lijn voor termijnoverschrijding als gevolg van persoonlijke omstandigheden.

Wat kunnen gemeenten er zelf mee?

Het is de vraag wat gemeenten nu al kunnen doen, in afwachting van een mogelijke wetswijziging ten aanzien van bezwaar- en beroepstermijnen en meer specifiek verschoonbare termijnoverschrijding.

Het is voor gemeenten nu al mogelijk om op grond van artikel 6:11 Awb rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van de indiener van bezwaar- of beroep bij de beoordeling van de verschoonbaarheid. De bewoordingen van het huidige artikel staan daaraan niet in de weg.

Zo zouden gemeenten vuistregels kunnen ontwikkelen voor de verruiming van de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Widdershoven noemt enkele voorbeelden van persoonlijke omstandigheden die vanwege beperkt doenvermogen een reden kunnen zijn voor een ruimhartigere toepassing van artikel 6:11 Awb. Bijvoorbeeld als het gaat om psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval en overlijden van iemands naasten. Maar ook vormen van overbelasting of stress, bijvoorbeeld door een aardbeving, watersnoodramp of woningbrand. Gemeenten kunnen rekening houden met deze zaken.

In het sociaal domein heeft de gemeente daar sowieso ruimte voor. In de meeste gevallen zullen het tweepartijengeschillen zijn en gaat het om financiële aanspraken tussen burger en overheid (bijvoorbeeld op grond van de Jeugdwet, Wmo of Participatiewet). Waar derden zijn betrokken bij een besluit ligt de lat voor verschoonbaarheid hoger, vanwege het beginsel van rechtszekerheid voor andere personen. Ook als iemand zich laat vertegenwoordigen door een professionele rechtshulpverlener zal minder snel verschoonbaarheid aangenomen worden.

Uiteindelijk blijft de beoordeling van de verschoonbaarheid van termijnoverschrijding een interpretatie en een beoordeling van de bijzondere omstandigheden van het geval. Maar het uitdenken van een aanpak in grote lijnen zou kunnen helpen.

Wees je er als gemeente bewust van dat je die ruimte hebt. Zeker nu de bestuursrechter sinds de uitspraak van de Centrale Raad de bezwaar-en beroepstermijnen niet meer ambtshalve toetst (ECLI:NL:CRVB:2021:1500).

Zelf te druk met alle termijnen?

We houden de vorderingen van het wetsvoorstel voor u in de gaten. Én hoe de rechtspraak mogelijk verdere invulling gaat geven aan de benadering van de bezwaar- en beroepstermijnen en meer specifiek artikel 6:11 Awb.