Hoe voorzienbaar is voorzienbaar in de Wmo?

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wmo 2015 staat p. 148 het volgende:

De maatwerkvoorziening is nadrukkelijk een hekkensluiter. Alleen wanneer iemand echt niet zelf of met hulp van zijn omgeving in staat is tot zelfredzaamheid of participatie en ook een algemene voorziening geen uitkomst biedt, is er een rol voor het college. Dat is niet het geval wanneer het gaat om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen die naar hun aard algemeen gebruikelijk zijn (fiets, schoonmaakmiddelen, wandelstok, eenvoudige rollator). Wanneer iemand beschikt over algemeen gebruikelijke zaken, maar deze in verband met zijn beperking of problemen niet meer afdoende zijn, kan aanleiding bestaan om een voorziening te treffen. Dat is ook niet het geval als de aanvrager zijn hulpvraag redelijkerwijs van te voren had kunnen voorzien en met zijn beslissing had kunnen voorkomen, bijvoorbeeld: indien iemand is aangewezen op een rolstoel en een huis koopt waarin veel dure aanpassingen moeten worden aangebracht, had het in de rede gelegen dat de aanvrager in een al aangepast huis zou zijn gaan wonen.

Gemeentelijke verordening

Op basis van bovenstaande uitgangspunten nemen gemeenten voorzienbaarheid op in hun verordening, als voorwaarde om te bepalen of een inwoner in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening (zie artikel 2.1.3, lid 2, onder a. Wmo 2015). Een voorbeeld:

Het college kan besluiten dat de inwoner niet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening met betrekking tot zelfredzaamheid of participatie of een pgb voor de inkoop van een dergelijke voorziening als:

a. het college van oordeel is dat de inwoner zijn hulpvraag redelijkerwijs van tevoren had kunnen voorzien en met zijn beslissing had kunnen voorkomen;

Dit is een algemeen gestelde regel in de vorm van een ‘kan’-bepaling. Er zijn ook gemeenten die een meer dwingende formulering hanteren:

De maatwerkvoorziening wordt geweigerd indien…..etc.

De regel omtrent voorzienbaarheid werd in feite ook al gehanteerd ander de Wet voorzieningen gehandicapten, die gold van 1 april 1994 tot en met eind 2006. Gemeenten hanteerden hem toen vaak specifieker bij woonvoorzieningen. Een voorbeeld uit die tijd:

Een aanvraag voor een woonvoorziening wordt geweigerd indien:

a. de noodzaak tot het treffen van deze woonvoorziening het gevolg is van een verhuizing waartoe op grond van belemmeringen bij het normale gebruik van de woning ten gevolge van ziekte of gebrek geen aanleiding bestond en er geen andere belangrijke reden aanwezig was;

b. de gehandicapte niet is verhuisd naar de voor zijn of haar beperkingen op dat moment beschikbare meest geschikte woning, tenzij te voren schriftelijke toestemming is verleend door het college.

Het ging hier om het verhuizen, terwijl men geschikt woonde en om het verhuizen – met of zonder noodzaak – naar een ongeschikte woning.
Tegenwoordig hanteren gemeenten in hun verordening meer algemene regels over voorzienbaarheid; die zijn ook op het wonen van toepassing, maar in principe ook op andere zaken.

Duidelijke voorzienbaarheid

Voorzienbaarheid is in de Wmo 2015 dus een terugkerend thema. Het duidelijkst is het als iemand met een beperking in een geschikte woning woont en wil verhuizen. Hij kan niet traplopen, woont gelijkvloers, maar gaat verhuizen naar een woning met een trap. Dan is het voorzienbaar dat die woning problemen gaat geven. Wanneer een aanvraag wordt ingediend bij de gemeente voor een traplift, is de kans groot dat die afgewezen wordt. De inwoner kende zijn probleem met traplopen en heeft desondanks een woning gekozen met een trap. Dat is een voorzienbaar probleem, hij verhuist van adequaat naar inadequaat. Daar bestaat al veel jurisprudentie over.

Onduidelijke voorzienbaarheid

Gemeenten vinden soms ook dat je vooruit moet lopen op wat je kunt verwachten op basis van je leeftijd. Want: Ouderdom komt met gebreken. Dus dat weet je en daar moet je rekening mee houden. Als je bijvoorbeeld 75 jaar oud bent, moet je in feite met al je handelingen rekening houden met dat gegeven. Dus als je een eigen huis hebt, wordt het tijd het bad maar eens te verwijderen. Of als je één of meer trappen hebt, moet je op zoek naar een gelijkvloerse woning, want je weet: ouderdom komt met gebreken.

Maar kunnen gemeenten dat wel eisen? De ene 75-jarige is de andere niet. Het kan dat iemand met 75 jaar (bijvoorbeeld door overgewicht) heup- en knieproblemen heeft. Dan wordt lopen en ook traplopen steeds moeilijker. Een nieuwe heup, of een nieuwe knie, is tegenwoordig geen ingewikkelde ingreep meer. Daarmee (mits hij ook zijn gewicht op peil brengt) kan iemand misschien nog wel 10 jaar gewoon traplopen. De andere 75-jarige is sportief, zwemt elke dag een uur en heeft geen moeite met een flink eind lopen.

Voor wie is nu voorzienbaar dat er problemen komen met traplopen? De eerste zal zeggen: de orthopeed gaat mij opereren, daarna zien wij wel. De tweede zal zeggen: ik doe er alles aan gezond te blijven, wat tot nu toe is gelukt, waarom moet ik mij inschrijven voor een gelijkvloerse woning?

Een nog duidelijker voorbeeld: iemand met de diagnose MS, het langzaam verlopende type, weet dat er achteruitgang aankomt. Als die persoon beslissingen moet nemen, is het meer voor de hand liggend rekening te houden met komende problemen dan de andere twee voorbeelden. Maar in hoeverre? Hoe snel zal het gaan? Niemand die het zeker weet.

Uitspraak hoogste rechter

De hoogste rechter heeft hier 4 jaar geleden een uitspraak over gedaan (ECLI:NL:CRVB:2018:2603). Het is goed daarbij stil te staan. In die casus ging het om een 73-jarige die een traplift aanvraagt. Deze wordt afgewezen en een bezwaar wordt ongegrond verklaard: de gemeente is van mening dat zij zelf verantwoordelijk is voor een woonsituatie die past bij de beperkingen die zij heeft en die er mogelijk nog gaan komen. Zij heeft zich niet tijdig ingeschreven voor een adequate woning. Hierdoor heeft zij niet die maatregelen getroffen die de hulpvraag overbodig zou hebben gemaakt. De rechtbank verklaart haar beroep ongegrond. Daarop gaat zij in hoger beroep.

Centrale Raad van Beroep

Wat vindt de Centrale Raad van Beroep? Allereerst vat de Raad de consequenties als volgt samen:

De door het college aan het besluit ten grondslag gelegde motivering, zoals nader toegelicht ter zitting, komt erop neer dat ouderen die met het ouder worden samenhangende gebreken krijgen vrijwel nimmer aanspraak zullen kunnen maken op een maatwerkvoorziening, omdat deze gebreken voorzienbaar zijn en op deze gebreken had kunnen en moeten worden geanticipeerd.

Met andere woorden: deze redenering geldt voor iedere oudere, want iedereen kan gebreken krijgen. Je weet nooit of het zo is en wanneer, maar het kan komen. Zo kan iemand bijvoorbeeld door een CVA gaan van oergezond naar zeer beperkt.

Daar gaat de raad op in:

Nog daargelaten dat het voor een burger niet mogelijk is te voorzien of, en zo ja wanneer, met welke beperkingen hij in de toekomst te maken zal krijgen en dat het voor de burger evenmin is in te schatten welke voorzieningen preventief moeten worden getroffen, strookt deze uitleg niet met de onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) tot stand gekomen rechtspraak van de Raad. In deze rechtspraak is onder meer geoordeeld dat de wetgever onder de Wmo een generieke uitsluiting van personen niet heeft beoogd (zie onder meer de uitspraken van 15 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO8856 en 9 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW6548). De tekst van de Wmo 2015 en de totstandkoming van deze wet bevatten geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wetgever op dit punt heeft willen breken met de situatie zoals deze was onder de Wmo.

Met andere woorden: als je redeneert dat ouderen rekening moeten houden met komende gebreken, dan sluit je een hele groep uit. En dat mag niet, de Wmo 2015 biedt daar geen mogelijkheden voor.

De Raad kijkt ook nog naar de reikwijdte van de eigen kracht:

De tekst en de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 bevatten evenmin aanknopingspunten dat is beoogd dat de in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 genoemde eigen kracht van de burger zover gaat dat de burger dient te anticiperen op alle mogelijke gebreken die met het ouder worden samen kunnen hangen. Voor een dergelijke vergaande verplichting zou een expliciete wettelijke grondslag noodzakelijk zijn. De Wmo 2015 bevat deze grondslag niet. Uit de wetsgeschiedenis volgt eerder dat de wetgever heeft willen aansluiten bij de onder de Wmo gevormde rechtspraak, die er – kort samengevat – op neer komt dat voorzieningen kunnen worden geweigerd indien een burger tot een aanschaf of een verhuizing overgaat zonder rekening te houden met zijn beperkingen en de te verwachten ontwikkelingen daarvan. De gevolgen van een dergelijke handelwijze kunnen niet worden afgewenteld op de overheid (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 15 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA0186 en van 28 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3881). In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 148) staat hierover dat het college geen maatwerkvoorziening behoeft te verstrekken “als de aanvrager zijn hulpvraag redelijkerwijs van te voren had kunnen voorzien en met zijn beslissing had kunnen voorkomen, bijvoorbeeld: indien iemand is aangewezen op een rolstoel en een huis koopt waarin veel dure aanpassingen moeten worden aangebracht, had het in de rede gelegen dat de aanvrager in een al aangepast huis zou zijn gaan wonen.

Kortom: voorzienbaarheid moet concreet en duidelijk zijn, bijvoorbeeld omdat er al een beperking is die consequenties heeft. Daar moet men rekening mee houden. Niet vaststaande, dus al dan niet komende beperkingen, mogen geen rol spelen. Tot slot vindt de Raad het uitgangspunt van de gemeente in strijd met het Wmo-uitgangspunt dat iemand zo lang mogelijk in zijn eigen omgeving moet kunnen blijven wonen.

De consequentie is dat voorzienbaarheid beperkt is tot de gevolgen van een reeds bestaand probleem. Van iemand die geen problemen heeft, kan een gemeente niet verwachten dat die gaat anticiperen op iets dat voor hem op dat moment nog volstrekt onduidelijk is. Beleid dat uitgaat van voorzienbaarheid zonder dat er al een bestaand probleem is, is daarom niet geoorloofd.

Wat kunt u wel doen?

Wat gemeenten wel kunnen doen is goede voorlichting geven. Als iemand van 75 jaar zijn badkamer gaat renoveren en kiest voor alleen een bad, is de vraag of dat wel verstandig is. Het zou zomaar kunnen dat deze persoon na 2 jaar zijn bad niet meer kan gebruiken. En ja, iedereen die ouder wordt zal vroeg of laat problemen krijgen met in en uit bad stappen. Wanneer? Wie zal het zeggen. Het is dus niet onverstandig om naast een bad ook een douche te nemen, bij voorkeur zonder hoge opstap.

Gemeenten kunnen dit niet eisen, maar er wel op wijzen. Niemand zit erop te wachten te moeten breken in een pas gerenoveerde badkamer. Zoiets gaat altijd ten koste van hoe de badkamer eruitziet, zeker als het goedkoopst-adequaat (functioneel, maar niet mooi of luxueus) moet. Voorlichting is mogelijk, verplicht stellen niet! Met voorlichting kunt u bevorderen dat uw inwoners over bepaalde zaken gaan nadenken. Gemeenten kunnen zich beter daarop richten dan beleid op voorzienbaarheid ontwikkelen.