De verzamelwet gaat niet alleen om gegevensverwerking, maar bevat ook een wijziging van de terugvorderingsbepaling in de Wmo 2015. De verzamelwet regelt ook dat de Jeugdwet aangevuld wordt met een terugvorderingsartikel. Daar ontbrak het aan tot op heden. Veel gemeenten hebben terugvordering daarom in hun verordening geregeld, om toch een grondslag te hebben. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 20 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:223. In deze uitspraak oordeelt de Raad dat het college een persoonsgebonden budget (pgb) dat is besteed aan individuele begeleiding, mocht intrekken en terugvorderen op basis van een dergelijk artikel in de verordening.
Huidige regeling terugvordering in de Wmo
Vanaf de inwerkingtreding luidt artikel 2.4.1 Wmo 2015 als volgt:
“Indien het college een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 met toepassing van artikel 2.3.10, onderdeel a, heeft ingetrokken en de verstrekking van de onjuiste of onvolledige gegevens door de cliënt opzettelijk heeft plaatsgevonden, kan het college van de cliënt en van degene die daaraan opzettelijk zijn medewerking heeft verleend, geheel of gedeeltelijk de geldswaarde vorderen van de ten onrechte genoten maatwerkvoorziening of het ten onrechte genoten persoonsgebonden budget.”
Om te kunnen terugvorderen geldt allereerst dat de toekenning van een maatwerkvoorziening of pgb (al dan niet deels) moet zijn ingetrokken op basis van artikel 2.3.10 lid 1, onder a. Wmo 2015. Het gaat daarbij om intrekking wegens het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens, terwijl de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beslissing zou hebben geleid. Het kan dan gaan om gegevensverstrekking door de cliënt
- bij de melding of aanvraag (zie artikel 2.3.2 lid 8 Wmo 2015),
- na toekenning (zie artikel 2.3.8 lid 1 Wmo 2015) en
- bij een heronderzoek na toekenning (zie artikel 2.3.9 Wmo 2015).
Om -na intrekking- te kunnen terugvorderen, is vereist dat de onjuiste gegevens met opzet, dus willens en wetens, zijn verstrekt door de cliënt. In de praktijk wordt dat fraude of bedrog genoemd. De reden waarom deze opzeteis gesteld is, is niet bekend. Die beide elementen (opzet en verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie) komen overigens ook terug in artikel 227 a en 227 b Wetboek van Strafrecht, als een specifieke vorm van valsheid in geschrift (artikel 225 Wetboek van Strafrecht).
Dubbele opzeteis
De tegenwaarde van een maatwerkvoorziening of een pgb kan ook van derden worden ‘gevorderd’, als die opzettelijk hebben meegewerkt aan de fraude. Dit speelt bijvoorbeeld in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 11 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:667. Dit wordt ook wel de ‘dubbele opzeteis’ genoemd. Daarmee wordt dus bedoeld dat zowel de cliënt als die derde opzettelijk hebben gehandeld.
Terugvorderen van tegenwaarde
Het gaat bij terugvordering om de tegenwaarde van de maatwerkvoorziening of het pgb. Dat is zo geregeld omdat niet alle soorten maatwerkvoorzieningen kunnen worden teruggevorderd. Dienstverlening zoals huishoudelijke hulp kan niet teruggevorderd worden. Wat wel kan is de tegenwaarde van die diensten terugvorderen. Dit speelt bijvoorbeeld in de uitspraak van de Raad van 14 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:824.
Derdenbeding
Terugvorderen is voor gemeenten lastig omdat die opzet bij -in eerste instantie- de cliënt en eventueel bij een derde bewezen moet worden. Die derde is bijvoorbeeld degene die uit een pgb wordt betaald, en/of het pgb beheert. In sommige gevallen is de cliënt niets te verwijten, maar de ‘derde’ juist wel. Dan is terugvordering via artikel 2.4.1 niet mogelijk omdat de cliënt dan zelf niet voldoet aan het opzetvereiste. Om dat probleem te omzeilen is in 2017 al geregeld dat in pgb-overeenkomsten verplicht een derdenbeding moet worden opgenomen, zie artikel 2a, lid 2 onder c. Uitvoeringsregeling Wmo 2015. Op die regeling is veel kritiek geweest. De tekst ervan leverde vragen op, en bovendien moest een civiele procedure worden gevoerd voor terugvordering op de derde die uit het pgb werd betaald. Er zijn dan ook geen voorbeelden van een succesvolle toepassing van dat beding via de rechter op rechtspraak.nl te vinden.
Eén grondslag voor terugvordering in huidige regeling
Een ander nadeel van de huidige regeling is voor gemeenten dat er maar één grondslag is om terug te vorderen, namelijk intrekking wegens (opzettelijk) verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens. Dat maakt terugvorderen in andere gevallen – althans op basis van dit artikel – onmogelijk. Denk daarbij aan situaties als:
- Terugvorderen (naar rato) van pgb voor een duur hulpmiddel dat binnen de looptijd moet worden vervangen. De cliënt is dan eigenaar van de voorziening en kan het dus zelf verkopen.
- Verhuizing naar een andere gemeente of overlijden van de cliënt. De voorziening is eigendom van de cliënt dan wel de erfgenamen en terugvordering is niet mogelijk. Dit komt ook terug in de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 december 2024 (ECLI:NL:RBAMS:2024:8653). Daar was kostenverhaal van een gedeeltelijk met een pgb aangeschafte scootmobiel na overlijden, niet mogelijk op grond van de Wmo 2015.
- De zogenaamde anti-speculatieregeling om de waardestijging door woningaanpassingen bij verkoop deels te kunnen verhalen. Ook die is niet afdwingbaar via een terugvorderingsbesluit.
- Terugvordering van de kosten op basis van een afschrijvingsregeling bij grote aanpassingen, als de cliënt snel na een aanpassing weer verhuist.
In al deze gevallen is er geen sprake van (intrekking wegens het) opzettelijk verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens. Verrekening met komende verstrekkingen -indien geregeld in de verordening- is dan ook niet mogelijk.
Aanvullende terugvorderingsgronden in de verordening?
Zouden gemeente dan – buiten de wet om – aanvullende terugvorderingsgronden kunnen opnemen in hun verordening? Ook dat lijkt niet mogelijk, zo kan worden opgemaakt uit 2 rechtbankuitspraken van de Rechtbank Gelderland (zie ECLI:NL:RBGEL:2018:1396 en ECLI:NL:RBGEL:2018:1372). Hoger beroepsuitspraken over dit punt zijn er niet, voorzover bekend. Of de oude uitspraak ECLI:NL:CRVB:2006:AX5819 over terugvordering zonder formele wettelijke grondslag nog ruimte biedt is onduidelijk. Daarin overwoog de Raad “Dat (red.: het ontbreken van een wettelijke grondslag) staat evenwel niet aan de terugvordering (….) in de weg, nu (ook) in het publiekrecht als in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel is aanvaard, dat een zonder rechtsgrond verrichte betaling ongedaan moet worden gemaakt.”
Wetsvoorstel schrappen opzeteis
Laten we naar de toekomst kijken: het aangenomen wetsvoorstel. Oorspronkelijk was het de bedoeling om artikel 2.4.1 lid 1 Wmo 2015 als volgt te wijzigen:
“Indien het college een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 met toepassing van artikel 2.3.10, onderdeel a, heeft herzien dan wel ingetrokken, kan het college geheel of gedeeltelijk de geldswaarde vorderen van de ten onrechte genoten maatwerkvoorziening of het ten onrechte genoten persoonsgebonden budget.”
De opzeteis is helemaal vervallen in het voorstel. Voorafgaande herziening is – naast intrekking – toegevoegd als mogelijke voorwaarde voor ‘vordering’. Waarom dat is aangevuld is niet uit de Memorie van Toelichting te herleiden. Uiteindelijk is dit wijzigingsvoorstel door een aangenomen amendement weer gewijzigd. Artikel 2.4.1 Wmo 2015 gaat bij invoering als volgt luiden:
“Indien het college een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 met toepassing van artikel 2.3.10, eerste lid, onderdeel a, heeft herzien dan wel ingetrokken, kan het college van de cliënt, van de aanbieder of van de derde van wie de cliënt de maatwerkvoorziening heeft betrokken waarvoor een persoonsgebonden budget is verstrekt, geheel of gedeeltelijk de geldswaarde vorderen van de ten onrechte genoten maatwerkvoorziening of het ten onrechte genoten persoonsgebonden budget. Het college vordert alleen geheel of gedeeltelijk de geldswaarde van de ten onrechte genoten maatwerkvoorziening of het ten onrechte genoten persoonsgebonden budget van een cliënt als de verstrekking van de onjuiste of onvolledige gegevens door de cliënt opzettelijk heeft plaatsgevonden. Bij de terugvordering houdt het college rekening met de situatie en financiële draagkracht van de cliënt.”
De tekst is flink uitgebreid. “Vordering van de geldswaarde van maatwerkvoorziening of van het pgb” bij de aanbieder of de “derde” die via het pgb wordt betaald (in de praktijk vaak de pgb-aanbieder) wordt nu eerst genoemd. Voor zo’n vordering geldt geen opzeteis. De ‘dubbele’ opzeteis is dus vervallen.
Opzeteis blijft gelden bij cliënt
De opzeteis blijft wel gelden bij terugvordering op de cliënt. In de nieuwe tekst staat ook dat bij het besluit tot terugvordering rekening moet worden gehouden met de situatie en de financiële draagkracht van de cliënt. Dat ligt nu ook al voor de hand, omdat zowel intrekking als terugvordering bevoegdheden van het college zijn om bestaande rechten aan te tasten. Bij het toepassen daarvan geldt daarom het bestuursrechtelijke evenredigheidsbeginsel. De wettelijke terugvorderingsgronden blijven beperkt tot situaties waarin het recht voorafgaand is herzien of ingetrokken wegens verstrekking van onjuiste of onvolledige gegevens.
Wat dit voor gemeenten betekent
Voor gemeenten lijkt het nieuwe artikel uiteindelijk maar een beperkte verbetering ten opzichte van de huidige regeling. De dubbele opzeteis is weliswaar geschrapt, maar de beperkte terugvorderingsgrondslag is niet uitgebreid. In de Jeugdwet wordt nu ook een vergelijkbaar terugvorderingsartikel ingevoegd; dat is alleen gericht op pgb’s.
