In twee eerdere blogs besprak ik de wijzigingen binnen het maatregelenregime (Participatiewet en Maatregelenbesluit) en rondom terugvordering. In deze derde en laatste blog gaat het over de wijzigingen voor de bestuurlijke boete. Ook deze wijzigingen zijn erop gericht passend handhaven mogelijk te maken.
Wel of geen strafverzwarende omstandigheden
Een belangrijke wijziging in het boeteregime is het onderscheid tussen reguliere overtredingen en overtredingen onder strafverzwarende omstandigheden. Dat maakt uit voor de sanctie die je op gaat leggen.
In artikel 18a lid 4 Pw staan 5 strafverzwarende omstandigheden:
- bijstandsuitkering aanvragen met gebruikmaking van vervalste documenten;
- verzwijgen van structurele inkomsten;
- verzwijgen van vermogen;
- opzettelijk handelen of grove schuld;
- situaties waarin strafrechtelijke vervolging aangewezen was, maar niet heeft plaatsgevonden.
Bij deze strafverzwarende omstandigheden blijft een boete vanwege de ernst van de gedraging het uitgangspunt. Onder andere omdat in die situaties sprake zal zijn van een hogere mate van verwijtbaarheid, zoals opzet of grove schuld. In deze situaties ligt een vergissing of slordigheid van betrokkene namelijk niet voor de hand.
Bij gedragingen onder reguliere omstandigheden ontstaat meer ruimte om te beoordelen of een waarschuwing of een boete het meest passend is, aan de hand van het wettelijk afwegingskader. Ook bij de strafverzwarende omstandigheden is het wettelijk afwegingskader overigens van toepassing.
Wettelijk afwegingskader
Net als bij maatregelen speelt het wettelijk afwegingskader een centrale rol (artikel 18a lid 3 Pw). Dit geeft meer ruimte om de sanctie af te stemmen op de omstandigheden in het concrete geval. De gemeente kijkt bij het al dan niet opleggen van een boete naar:
- de aard en ernst van de overtreding;
- de mate van verwijtbaarheid; en
- de vraag of de overtreding mede het gevolg is van handelen of nalaten van de gemeente.
Bij de aard en ernst van de overtreding moet de gemeente bepalen of er sprake is van een reguliere overtreding of een overtreding onder strafverzwarende omstandigheden. De bewijslast daarvoor ligt bij de gemeente.
Bij de verwijtbaarheid gaat het erom in welke mate je de overtreding de inwoner kan aanrekenen. En vervolgens kijk je of de gemeente een rol heeft gespeeld bij het ontstaan of voortduren van de overtreding. Bijvoorbeeld door verkeerd te informeren of onduidelijke instructies te geven.
Meer mogelijkheden om af te stemmen op de situatie
De gemeente kan in beginsel kiezen tussen een boete of een waarschuwing (artikel 18a lid 3 Pw): een sanctie zonder financieel gevolg. Als sprake is van strafverzwarende omstandigheden is een boete wel het uitgangspunt.
De gemeente krijgt daarnaast meer mogelijkheden om af te zien van een boete of waarschuwing. Afzien van een sanctie bij een reguliere overtreding kan als iemand zelf zijn overtreding heeft gemeld (artikel 18a lid 5 onder a Pw) of als een boete of waarschuwing geen nut zal hebben (artikel 18a lid 5 onder b Pw). Ook kan van een sanctie worden afgezien als sprake is van een vergissing (artikel 18a lid 9 Pw). Als alle verwijtbaarheid ontbreekt is de gemeente verplicht af te zien van een boete of een waarschuwing (artikel 5:41 Awb).
Ook bij strafverzwarende omstandigheden is een waarschuwing overigens mogelijk. Dat kan in dezelfde gevallen waarin bij een reguliere overtreding van sanctionering kan worden afgezien: zelfmelding, geen nut, een vergissing of het ontbreken van alle verwijtbaarheid (artikel 18a lid 5 Pw).
Dringende reden blijft nodig
Ondanks deze nieuwe waarborgen kan een boete in individuele gevallen nog steeds onevenredig uitpakken. De gemeente kan dan wegens een dringende reden afzien van boeteoplegging (artikel 18a lid 9 Pw). Dit is een codificatie van de rechtspraak van de CRvB van 18 april 2024 e.v. (ECLI:NL:CRVB:2024:726).
Lagere boetes en mogelijkheden tot matiging
Naast deze inhoudelijke wijzigingen worden de boetebedragen verlaagd. Voor de berekening van de boete geldt als uitgangspunt 5% van het benadelingsbedrag bij reguliere overtredingen en 15% bij strafverzwarende omstandigheden. Ook het boetemaximum gaat omlaag. In plaats van de derde categorie van artikel 23 Sr (circa € 11.000) geldt voortaan de tweede categorie (circa € 5.500). Alleen bij recidive blijft de derde categorie gelden.
Een verhoogde boete blijft mogelijk bij recidive (herhaalde overtredingen), maar is niet meer verplicht. De gemeente kan het laten meewegen bij het bepalen van de hoogte van de boete.
Het blijft mogelijk om een boete te matigen, bijvoorbeeld wegens verminderde verwijtbaarheid of als iemand onvoldoende financiële draagkracht heeft. Als iemand een boete niet binnen 12 maanden (of 24 maanden bij strafverzwarende omstandigheden) kan betalen, dan matigt de gemeente de hoogte van de boete.
Casus: Moet je een boete opleggen?
Stefan ontvangt bijstand. Hij heeft eenmalig geholpen bij de verbouwing van het huis van vrienden. Daarmee heeft hij € 900 ontvangen en hij meldt dit niet aan de gemeente. De gemeente stelt vast dat Stefan daarom de inlichtingenplicht heeft geschonden en vordert het bedrag terug.
Stefan zegt dat hij dacht dat hij incidentele inkomsten niet hoefde te melden.
De boeteambtenaar beoordeelt aan de hand van het wettelijk afwegingskader welke sanctie passend is:
1. Aard en ernst van de overtreding
Stefan heeft € 900 aan inkomsten niet gemeld. Daardoor heeft hij een te hoog bedrag aan bijstand ontvangen. De overtreding is serieus, maar er zijn geen aanwijzingen voor structurele inkomsten of andere strafverzwarende omstandigheden.
2. Mate van verwijtbaarheid
De gemeente mocht verwachten dat Stefan de inkomsten zou melden. Het is niet aannemelijk dat hij bewust geprobeerd heeft de gemeente te misleiden.
3. Handelen of nalaten van de gemeente
De overtreding is niet veroorzaakt door handelen of nalaten van de gemeente.
De gemeente onderzoekt verder of sprake is van een vergissing, een zelfmelding of een situatie waarin een waarschuwing of boete niet bijdraagt aan het doel van handhaving. Daarvan is hier geen sprake. Stefan heeft de inkomsten niet zelf gemeld en er zijn geen aanwijzingen dat er sprake is van een vergissing als bedoeld in artikel 18a lid 9 Pw, of dat een sanctie geen nut zal hebben.
Uitkomst
Er is in dit geval geen sprake van een strafverzwarende omstandigheid. De gemeente kan kiezen tussen:
- een waarschuwing; of
- een boete van € 45 (5% van het benadelingsbedrag van € 900).
Bij die keuze betrekt de gemeente de omstandigheden van het geval. Als sprake is van een eenmalige overtreding kan een waarschuwing passend zijn. Maar een boete is ook verdedigbaar. De gemeente kijkt welke reactie in het concrete geval het meest passend is.
Onder de oude wet zou een boete van ongeveer € 450 (50% van het benadelingsbedrag) het uitgangspunt zijn geweest.
Wat betekent de wetswijziging voor gemeenten?
Gemeenten moeten hun werkprocessen aanpassen aan de nieuwe wetgeving. Daarbij gaat het niet alleen om de uitvoering, maar ook om beleid en interne werkinstructies.
Denk bijvoorbeeld aan keuzes over:
- de termijn waarbinnen een zelfmelding kan worden gedaan;
- de invulling van het begrip ‘vergissen’;
- de wijze waarop omgegaan wordt met recidive.
Hoe nu verder?
Op 2 juli 2026 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de Wet handhaving sociale zekerheid. De Eerste Kamer heeft op 27 oktober 2026 ingestemd met het wetsvoorstel. De invoeringsdatum is 1 januari 2027.
Wil je meer informatie over wat er wijzigt en wat er van gemeenten wordt verwacht? Lees dan de ‘Handreiking Handhaving door gemeenten’. De handreiking is geschreven in opdracht van en in samenwerking met VNG en het ministerie van SZW. Hierin staat de materie uitgewerkt, met besluitvormingsschema’s en praktische voorbeelden.
Wil je door onze experts meegenomen worden in het nieuwe wetsvoorstel? Tijdens de training Wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid voor de Participatiewet krijg je inzicht in wat er verandert, wanneer de wet in werking treedt en wat dit betekent voor de uitvoering.
