Het toezicht in het sociaal domein is verdeeld over meerdere toezichthouders die allemaal op een andere manier georganiseerd zijn: op lokaal, regionaal of rijksniveau. Daarnaast zijn buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) belast met de opsporing van strafbare feiten in het sociaal domein.
Maar wat zijn de verschillen tussen een toezichthouder en een boa? Welke strafrechtelijke en bestuursrechtelijke verschillen zijn er te onderscheiden? En wat als de toezichthouder óók boa is? De antwoorden op deze vragen komen aan de orde in de blogreeks ‘Bevoegdheden van de toezichthouder en de boa’. In dit eerste deel van de blogreeks: Waar is vastgelegd welke bevoegdheden een toezichthouder heeft en waarom is dit zo bepaald?
In historisch perspectief kan de rechtsstaat worden gezien als een staatsvorm waarin overheidsorganen geen andere bevoegdheden bezitten dan die die door de Grondwet of door een andere wet aan hen zijn toegekend. De geschiedenis had namelijk geleerd dat de macht van een vorst , hoe noodzakelijk deze ook werd geacht, ook een voortdurend gevaar voor vrijheid, lijf en goed van de burgers vormde. Lees de geschiedenis van landen waar een vorst voor een langere tijd een sterk centraal gezag kon uitoefenen zoals Frankrijk, Rusland, Oostenrijk en Pruisen er maar op na. En om het overheidsoptreden voorspelbaar en vrij van willekeur te maken, werd later vereist dat de macht van de vorst aan vaste rechtsregels (wetten) zou worden gebonden. Deze eis van de wetmatigheid van bestuur – het legaliteitsbeginsel – had eerst alleen betrekking op het recht van de vorst tot het opleggen van belastingen, het gevangennemen en het opleggen van straffen. Later werd het legaliteitsbeginsel uitgebreid tot alle bevoegdheden van bestuursorganen die inbreuk konden maken op vrijheden of eigendom van bestuurders.
Het legaliteitsbeginsel zoals we het nu kennen houdt allereerst in dat overheidsorganen alleen bevoegdheden hebben die door de wet zijn toegekend. Daarnaast betekent het ook dat het handelen van een overheidsorgaan in overeenstemming moet zijn met het recht. De gedachte daarachter (althans, dat is de opzet) is dat wanneer ingrijpen door de overheid alleen mogelijk is op basis van een wettelijke regeling, die regeling het overheidsoptreden ook voorspelbaar maakt. Burgers kunnen hun handelen daarop afstemmen. Daarnaast wil het legaliteitsbeginsel niet alleen de grenzen van de bevoegdheden vastleggen, maar het wil ook een gelijke behandeling van iedere burger verzekeren; de wet is immers een algemene regel die voor iedereen geldt.
Bevoegdheden worden dus door middel van een wet aan een overheidsorgaan toegekend en zo werkt het ook met het toekennen van bevoegdheden aan de toezichthouder. Uit de wetscontext kan worden afgeleid dat de toezichthouder een natuurlijk persoon is en geen overheidsorgaan. In artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is namelijk bepaald dat de toezichthouder de persoon is die bij of krachtens wettelijk voorschrift belast is met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. De Awb roept echter zelf geen toezichthouders in het leven. Het is de bijzondere wet of regeling (zie artikel 76a van de Participatiewet, artikel 6.1 Wmo 2015 en de vastgestelde gemeentelijke Jeugdwetverordening) die de bevoegdheid of de verplichting geeft om personen door middel van een aanwijzingsbesluit als toezichthouder aan te wijzen.
In afdeling 5.2 van de Awb zijn de meest gebruikelijke bevoegdheden opgenomen die een toezichthouder nodig heeft voor zijn taak. Wanneer een persoon is aangewezen als toezichthouder, dan beschikt hij vervolgens (automatisch) over de bevoegdheden uit afdeling 5.2 van de Awb. Als het niet gewenst is dat de toezichthouder over al die bevoegdheden beschikt, dan kunnen deze worden ingeperkt door middel van een gemeentelijke regeling (artikel 5:14 Awb) of via het aanwijzingsbesluit. Andersom kan het voorkomen dat het wenselijk is de bevoegdheden uit afdeling 5.2 Awb juist uit te breiden. Het toevoegen van extra bevoegdheden (zoals een bevoegdheid tot binnentreding in een woning) kan alleen door middel van een wet (in formele zin).
Tot slot mag de toezichthouder zijn bevoegdheden alleen gebruiken voor zover dit voor de vervulling van zijn taak – toezichthouden op de naleving van bepaalde wet- en regelgeving – nodig is. Hij mag deze bevoegdheden niét inzetten om een andere wettelijke taak te kunnen vervullen. Dus toezichthouders die zijn aangewezen op grond van artikel 76a van de Participatiewet en in het kader van een rechtmatigheidsonderzoek op huisbezoek gaan, mogen niet tevens nagaan of de dakkapel op dat huis wel voldoet aan de vereisten uit de Wabo. De toezichthouder doet dus alleen – zoals het legaliteitsbeginsel voorschrijft – onderzoek naar naleving van de wet waarvoor hij is aangewezen.
In de volgende blog komt aan de orde de toedeling van bevoegdheden aan de boa.
Soms worden andere instanties dan natuurlijke personen aangewezen als toezichthouder. Voorbeelden zijn de Autoriteit Persoonsgegevens en de Nederlandse Zorgautoriteit. Dit zijn echter geen toezichthouders in de zin van artikel 5:11 Awb.
