Evenredigheid als beginsel van niet onnodig nadelig bestuur

Sinds de uitspraken van Raad van State van 2 februari 2022 over de evenredigheidstoets staat het evenredigheidsbeginsel volop in de belangstelling.

Ook de Centrale Raad van Beroep heeft aan het eind van 2022 een aantal uitspraken gedaan waarin het besluiten toetste aan de hand van de door de Raad van State ingezette lijn. Wat betekent de nieuwe koers in de bestuursrechtspraak voor de uitvoering van de Participatiewet door gemeenten?

Evenredigheid als evenwicht tussen doel, middel en effect

De glijdende schaal die de Raad van State geïntroduceerd heeft houdt kort gezegd in dat de rechter bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel kijkt naar:

  • de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen;
  • de ingrijpendheid van het besluit;
  • de mate waarin het besluit fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast.

Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.

Bij de uitvoering van de Participatiewet spelen verschillende belangen. Zo streeft de gemeente een aantal doelen na zoals de rechtmatige besteding van publieke middelen, solidariteit in de sociale zekerheid, participatie van inwoners en het niet overbelasten van het bestuursapparaat. Daar tegenover staan belangen van de inwoner zoals bestaanszekerheid (bijstand als vangnet) en rechtszekerheid. Besluiten op grond van de Participatiewet hebben al snel ingrijpende gevolgen voor inwoners. Bovendien valt een uitkering onder het bereik van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, waardoor de gemeente die bijstand terugvordert een inbreuk maakt op het fundamenteel recht van eigendom. Zo’n inbreuk moet wel evenredig zijn. Evenredigheid betekent overigens niet dat de gemeente elk nadeel moet voorkomen. Dat zou ook onmogelijk zijn. Het weigeren of intrekken van een uitkering en het opleggen van een maatregel of een boete brengen nu eenmaal nadeel voor de inwoner met zich mee.

De Centrale Raad deed op 11 oktober 2022 een uitspraak over een besluit tot herziening en terugvordering op basis van artikel 58 lid 2 van de Participatiewet. Daarin ging de Centrale Raad in op de door de Raad van State geïntroduceerde glijdende schaal (ECLI:NL:CRVB:2022:2207). De Centrale Raad overwoog dat de rechtmatige besteding van overheidsgeld een legitiem doel is en dat terugvordering van een onterecht betaalde uitkering een passend middel is om dat doel te bereiken. De Centrale Raad toetste het terugvorderingsbesluit daarom terughoudend op evenredigheid. Daardoor lijkt er op het eerste gezicht weinig te veranderen.

Beleidsregels moeten zeggen hoe de gemeente belangen afweegt

Ondanks deze uitspraak blijft echter niet alles bij het oude. In de uitspraak van 25 oktober 2022 over de terugvordering van een voorschot oordeelde de Centrale Raad dat de gemeente ten onrechte geen belangenafweging had gemaakt (ECLI:NL:CRVB:2022:2332). De Centrale Raad vond de beleidsregel die luidde dat de gemeente gebruik maakt van de bevoegdheid om voorschotten terug te vorderen onvoldoende concreet zodat de gemeente de facto geen beleid voerde. Daardoor was er volgens de Centrale Raad een aparte belangenafweging nodig. Hoewel het bij de terugvordering van voorschotten meestal om relatief beperkte bedragen gaat, zal de gemeente in beleidsregels duidelijker moeten maken welke belangenafweging het daarbij maakt en dat het onnodig nadeel probeert te voorkomen.

Evenredigheidsbeginsel werkt verder door in de Participatiewet

De Centrale Raad toetst niet alleen terugvorderingen op basis van artikel 58 lid 2 van de Participatiewet, waarbij de gemeente beoordelingsvrijheid heeft, aan het evenredigheidsbeginsel. Uit de uitspraak van 13 december 2022 blijkt dat ook een verplichte terugvordering van bijstand aan het evenredigheidsbeginsel getoetst kan worden (ECLI:NL:CRVB:2022:2745). Op dezelfde datum deed de Centrale Raad ook een uitspraak waarin het handhaven van een buitenbehandelingstelling van een bijstandsaanvraag werd getoetst aan het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:CRVB:2022:2793). Intussen heeft de Centrale Raad ook een vergelijkbare uitspraak gedaan over de intrekking van bijstand na opschorting (ECLI:NL:CRVB:2023:679). In de uitspraken van 19 januari en 30 mei 2023 toetsten de rechtbank Gelderland en Oost-Brabant in zaken over de weigering van bijzondere bijstand ook de toepassing van begunstigend buitenwettelijk beleid aan het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:RBGEL:2023:257 en ECLI:NL:RBOBR:2023:2646).

Bijstand voorafgaand aan de melding om onnodig nadeel te voorkomen

Op grond van artikel 43 en 44 van de Participatiewet kent de gemeente in beginsel over de periode voorafgaand aan de datum waarop de inwoner zich heeft gemeld (of een aanvraag om bijstand heeft ingediend) geen bijstand toe. Dit is op zich een legitiem beginsel. De uitspraken van de Centrale Raad van 13 december 2022 en van de rechtbanken Gelderland en Oost-Brabant laten echter zien dat het handhaven van deze regel onnodig nadelige gevolgen voor de inwoner kan hebben. De gemeente moet de belangen van de inwoner afwegen tegen de gevolgen die een laattijdige aanvraag voor de gemeente heeft. Als die gevolgen beperkt zijn, omdat bijvoorbeeld onderzoek naar de rechtmatigheid van de aanspraak daardoor niet wordt bemoeilijkt, dan kan het resultaat van de evenredigheidstoetsing zijn dat de gemeente toch bijstand moet verlenen over een voorafgaande periode.

Evenredigheid in de Participatiewet en persoonsgegevens

Om bij het nemen van besluiten onnodig nadeel voor inwoners te voorkomen zullen gemeenten meer onderzoek moeten verrichten naar de individuele omstandigheden van inwoners. Het gevolg daarvan is dat gemeenten bij de uitvoering van de Participatiewet meer persoonsgegevens van inwoners gaan verwerken dan tot voor kort gebruikelijk was. Daarbij zal het bijvoorbeeld ook gaan om medische persoonsgegevens, terwijl dat bijzondere persoonsgegevens zijn waarvan de verwerking in artikel 9 van de AVG extra beschermd is. Gemeenten moeten er alert op blijven dat zij niet méér persoonsgegevens vastleggen dan voor een evenredige belangenafweging nodig is en dat ze deze gegevens adequaat beveiligen.

De ontwikkelingen in de rechtspraak hebben gevolgen voor de wijze waarop gemeenten de Participatiewet uitvoeren. Intussen zijn er ook verschillende wetsvoorstellen in voorbereiding waarmee de regering gemeenten in de Participatiewet meer ruimte wil bieden voor maatwerk (wetsvoorstellen Handhaving sociale Zekerheid, Participatiewet in balans en Versterking waarborgfunctie Awb). Het zal nog even duren voordat de wetswijzingen daadwerkelijk zijn doorgevoerd. Gemeenten kunnen echter bij het nemen van besluiten al meer aandacht besteden aan het voorkomen van onnodig nadeel voor de inwoner.

Pagina delen op socials

Meer weten over dit onderwerp?

Mark Husen helpt je graag verder.

Nieuwsbrief Sociaal Domein

Binnen 5 minuten op de hoogte van de actuele ontwikkelingen in het sociaal domein? Meld u aan voor onze gratis nieuwsbrief. Met onder andere blogs van experts, interessante whitepapers en toelichting op wet- en regelgeving.

Andere bekeken ook

De omgekeerde verordening invoeren? Begin bij de basis

Wil je de hulpvraag van de inwoner écht centraal stellen in de verordening? Steeds meer gemeenten werken met de omgekeerde modelverordening. Eén integraal voorschrift voor het sociaal domein. Hoe implementeer je die het best? Waar moet je op letten? Strategisch adviseur sociaal domein Gerrit van Romunde legt het uit.

Alles over de eindejaarsuitkering en bijstand

Als consulent inkomen sta je vaak voor de uitdaging om complexe regels helder uit te leggen. Een veelgestelde vraag is waarom de eindejaarsuitkering (EJU) wordt gekort op de bijstandsuitkering. Hoe zit dit precies, en wat kun je ermee?

Nataschja Stolker: “De impact van mijn werk bij Stimulansz inspireert me dagelijks”

In een openhartig interview deelt Nataschja Stolker haar ervaringen als inside sales medewerker bij Stimulansz. Ze spreekt over de inspiratie die ze haalt uit haar werk, de dynamiek van haar werkweek, haar trots op persoonlijke groei en de balans tussen werk en privé.