Motiveringsbeginsel en maatwerk

Toch is het nodig om de wet die uitgevoerd wordt en de hele context daaromheen goed te begrijpen. Nederland is per slot van rekening een rechtsstaat. Als ambtenaar van een gemeente voert u dus een wet uit. Dat lukt niet zonder deze te kennen!

Vaak denkt men (inwoners én professionals) dat de wet vooral bedoeld is om mensen uit te sluiten van ondersteuning en wordt vanuit dat beeld weinig aandacht aan de wet besteed. Maar wetten zijn bedoeld om mensen te beschermen en om problemen op te lossen. Dus laten we vooral gebruikmaken van de mogelijkheden om maatwerk te leveren binnen de wet- en regelgeving.

Eerder heb ik een blog geschreven over het evenredigheidsbeginsel, deze keer komt het motiveringsbeginsel aan de orde.

Wat is het motiveringsbeginsel?

Het motiveringsbeginsel staat in artikel 3:46 Awb en voor een beslissing op bezwaar in artikel 7:12 Awb. Dit beginsel houdt in dat een besluit moet berusten op een deugdelijke motivering. Maar wanneer is de motivering deugdelijk? Dat is het geval als aan een aantal voorwaarden is voldaan.

Ten eerste moet de motivering begrijpelijk zijn. Dat wil zeggen, de feiten en omstandigheden die onder het besluit liggen zijn juist, volledig en worden deugdelijk gewaardeerd (ECLI:NL:CRVB:2021:3196, ECLI:NL:CRVB:2021:2296). De conclusie die uit deze feiten en omstandigheden volgt is logisch. Een voorbeeld waarin de motivering tekort schoot omdat de conclusie niet logischerwijs volgde uit de feiten en omstandigheden, was de zaak waarin iemand voorafgaand aan de bijstand had deelgenomen aan een criminele organisatie. De gemeente trok daaruit de conclusie dat dit zoveel inkomsten had opgeleverd dat er (te veel) vermogen was bij aanvang van de bijstand (ECLI:NL:CRVB:2021:2284).

Bij afwijzing of beëindiging vanwege een (vermeende) gezamenlijke huishouding is de motivering soms ook (te) mager. Het onderliggende onderzoek van de sociale recherche bevat vaak veel feiten en omstandigheden, maar in de beschikking staan deze nauwelijks benoemd. Dat maakt het lastig voor de betrokkene om zich te verdedigen. Verdedigen tegen ‘u woont samen’ wordt snel een welles-nietes-discussie. Verdedigen tegen ‘wij hebben de auto van in de periode van tot elke dag rond 07.00 uur ’s ochtends en vanaf 18.00 uur voor de deur van uw woning geparkeerd zien staan’ levert een heel ander gesprek op (ik had de auto geleend omdat die van mij kapot is).

Ten tweede is van belang dat uit de motivering duidelijk blijkt wat de gedachtegang van het bestuursorgaan is geweest. Het kan helpen om een vast denkkader te gebruiken voor het nemen van besluiten, zodat altijd duidelijk is wat de afwegingen zijn geweest (bijvoorbeeld de stappen van de Omgekeerde Toets). Zo kan de inwoner, de bezwaarcommissie of de rechter altijd precies nagaan waarom een bepaald besluit is genomen en welke afwegingen daaronder lagen. Voor de lezer is het heel prettig als de motivering zo helder mogelijk is opgeschreven, met zo min mogelijk jargon. Zo mogelijk wordt in de motivering benoemd op welke wetsartikelen het besluit is gebaseerd (artikel 3:47 lid 2 Awb).

Wanneer is het motiveringsbeginsel nodig?

In de wet is bepaald dat het besluit bij bekendmaking gemotiveerd moet worden. Dat betekent concreet dat de motivering in de schriftelijke beslissing (beschikking) moet staan. Dat geldt zowel voor het primaire besluit als voor een beslissing op bezwaar. Maar dat betekent niet dat het niet óók eerder mag. Er staat niets in de weg om al voor het sturen van een ‘officieel’ besluit contact op te nemen met de inwoner en uit te leggen wat er besloten is en waarom. Dat helpt enorm bij het begrip voor het besluit, alleen al omdat de inwoner dan de mogelijkheid heeft om vragen te stellen als iets onduidelijk is. Natuurlijk zet u de motivering ook in het besluit, zelfs al heeft u de inwoner vooraf gesproken. Dat is verplicht, maar ook heel fijn als iemand het nog met iemand anders wil bespreken, nog eens na wil lezen of in bezwaar of beroep wil gaan.

Motiveren moet altijd bij een afwijzing. Het hoeft niet bij een toekenning als u redelijkerwijs kunt aannemen dat iemand geen behoefte heeft aan motivering (artikel 3:48 lid 1 Awb). Toch raad ik iedereen aan om ook dan goed te motiveren. Als mijn collega’s of ik training geven over het werken met de Omgekeerde Toets, dan wordt bijna altijd de precedentwerking als bezwaar tegen maatwerk genoemd. Als we persoon A iets geven, dan staan straks alle inwoners uit de gemeente op de stoep voor datzelfde. Het risico op deze precedentwerking is een stuk kleiner als u in uw besluit duidelijk maakt waarom deze persoon in dit specifieke geval iets wel of niet krijgt. Zo kreeg een mevrouw met een stofallergie een robotstofzuiger in plaats van een extra keer in de week huishoudelijke hulp. Om te voorkomen dat iedereen een robotstofzuiger aan komt vragen, is het handig om duidelijk te beschrijven waarom dit voor deze persoon een goede oplossing is.

Hoe uitgebreid moet de motivering zijn?

Dat hangt uiteraard van het geval af. Bij het toekennen van een bijstandsuitkering is het voor de aanvrager belangrijker dat duidelijk is wat er precies is toegekend en aan welke regels hij of zij zich moet houden, dan dat uitgebreid wordt toegelicht waarom het is toegekend. Maar als u de norm individualiseert (artikel 18 lid 1 Pw) dan is het wél belangrijk om goed uit te leggen waarom u dat doet. Dan weet de aanvrager ook welke wijzigingen in de situatie doorgegeven moeten worden aan de gemeente, namelijk die situatie die maakt dat de norm anders wordt vastgesteld.

Uitgebreid motiveren wil overigens niet zeggen dat u lange lappen tekst moet schrijven en alle details moet benoemen. Wees kort en bondig, maar wel volledig in uw motivering. Neem alle relevante feiten en argumenten mee.

Soms wordt een advies uitgebracht, bijvoorbeeld een medisch advies. Denk hierbij aan medische adviezen over ontheffing van de arbeidsplicht, of over een aanvraag om bijzondere bijstand of een Wmo-voorziening. Volgt u dat advies op en staat in het advies zelf een motivering? Dan kunt u daar naar verwijzen. Uiteraard alleen als de inwoner het advies zelf ook heeft ontvangen. Afwijken van een advies is mogelijk maar u moet wel expliciet motiveren waarom u afwijkt (artikel 3:50 Awb).

Wie bepaalt wanneer iets voldoende is gemotiveerd?

Uiteindelijk is het natuurlijk de rechter die bepaalt of een besluit deugdelijk is gemotiveerd naar het moment waarop het besluit is bekendgemaakt (‘ex tunc’-toetsing, zie bijvoorbeeld CRvB 24-2-1998, USZ 1998/107, CRvB 13-5-1997 inz. 96/20 AAW). Maar het is natuurlijk nóg belangrijker dat de inwoner het besluit begrijpt dan dat de rechter het begrijpt. De inwoner moet uiteindelijk ‘leven’ met het besluit. Motiveer daarom niet alleen volledig in het rapport, maar ook in de beschikking. Maak daarbij duidelijk wat uw gedachtegang is geweest. Hoe meer u aansluit bij de woorden van de aanvrager zelf, hoe groter de kans dat hij of zij begrijpt waarom het besluit genomen is. Dat betekent natuurlijk niet dat iemand het altijd eens is met het besluit, maar wel dat helder is op grond van welke argumenten.

Samenvattend

Om aan het motiveringsbeginsel te voldoen is het dus van belang dat:

• de conclusie logisch volgt uit een juist en volledig overzicht van de feiten en omstandigheden die deugdelijk zijn gewaardeerd;
• duidelijk uit de motivering blijkt wat de gedachtegang van het bestuursorgaan is geweest. Gebruik bijvoorbeeld een vast denkkader;
• waar van toepassing de wetsartikelen zijn benoemd;
• de motivering in ieder geval in de beschikking is opgenomen.

Niet noodzakelijk maar wel zo prettig voor de ontvanger van het besluit is het om:

• het besluit in begrijpelijk Nederlands op te schrijven (en dat kan ook echt bij een beslissing op bezwaar!);
• vóór het sturen van een ‘officieel’ besluit de inwoner te bellen om uit te leggen welk besluit u neemt en waarom;
• niet alleen afwijzingen te motiveren, maar ook toekenningen (helpt enorm bij het voorkomen van de precedentwerking). Hoe uitgebreid u toekenningen motiveert, hangt af van de situatie.